Il criterio discriminante tra concessione di beni e concessione di servizi risiede negli obiettivi di fondo perseguiti dall'Amministrazione: se questi travalicano il mero utilizzo del bene secondo la sua destinazione ordinaria per imporre precisi standard di servizio, il rapporto deve essere ricondotto alla disciplina delle concessioni di servizi.

"Occorre [...] richiamare la costante giurisprudenza amministrativa, secondo la quale va qualificata come concessione di servizi il rapporto con cui una p.a. affida ad un privato la gestione di un servizio bar e ristorazione all’interno di un complesso immobiliare di proprietà demaniale. in quanto è reso ad un pubblico di utenti ed il rischio di gestione del servizio ricade sull'aggiudicatario, che non è dunque remunerato dall'amministrazione, ma si rifà sugli utenti. Né può indurre ad una diversa soluzione la circostanza sia previsto «il versamento, da parte del concessionario, di un canone annuo, come pure l'obbligo dello stesso di svolgere i lavori di predisposizione e di adeguamento funzionale dei locali», poiché l'attività economica esercitata costituisce comunque un pubblico servizio (Tar Emilia Romagna, Bologna, sezione II, 10 gennaio 2018, n. 18).

Di contro, sono residuali le ipotesi in cui la gestione dei locali di un bar all’interno di un'area pubblica può rientrare nello schema della concessione di beni. Essa, infatti, presuppone che l’obiettivo di fondo perseguito dall’amministrazione concedente «non travalichi il fine di concedere al privato l’utilizzo di un bene previo pagamento di corrispettivo, laddove, la natura pubblica della proprietà del bene, rende rilevanti le connotazioni qualitative dell’attività da svolgere nei locali, corrispondente alla, naturalmente vincolante, destinazione d’uso del bene oggetto della concessione» (Cons. Stato, sezione V, 16 giugno 2022, n. 4949).

Dunque, il criterio discriminante tra ‘componente beni’ e ‘componente servizi’ va individuato negli obiettivi di fondo perseguiti dall’Amministrazione concedente, i quali, se travalicano il mero utilizzo ordinario del bene (secondo la sua destinazione dichiarata negli atti di gara), collocandosi in una prospettiva più ampia, qualificano necessariamente il rapporto in termine di servizi (così Cons. Stato n. 4949/2022, cit.).

Nello specifico, nel caso di concessione di servizi saranno presenti, nella lex specialis, «precisi e specifici obblighi posti in capo al concessionario, al fine di conformarne l’attività a precise regole di efficienza, continuità e qualità, che travalicano la mera gestione del bene pubblico e connotano il rapporto in termini di servizio» (Tar Lombardia, Brescia, sezione I, 20 gennaio 2020, n. 4824).

[...]

Dunque, si è al cospetto di una concessione di servizi, in quanto al concessionario viene sì assegnata temporaneamente una porzione degli spazi dell’Auditorium, ma tale assegnazione ha «carattere accessorio e subordinato (oltre che necessitato) rispetto all’oggetto principale dell’affidamento» (così Cons. Stato, sezione VI, 29 gennaio 2015, n. 416), oggetto che si incentra sui predetti servizi di caffetteria e catering."

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