IL PRINCIPIO DI INVARIANZA DELLE OFFERTE TROVA APPLICAZIONE ANCHE IN CASO DI RECESSO SPONTANEO DI CONCORRENTI PRECEDENTEMENTE AMMESSI (95)

Il principio di invarianza opera anche in caso di ritiro spontaneo dei partecipanti, in quanto "non si può dubitare, infatti, che la rinuncia volontaria alla prosecuzione nella procedura sia assimilabile, quoad effectum, all’esclusione, mentre appare di limpida interpretazione la prima ipotesi enucleata dal legislatore laddove sterilizza tali mutamenti soggettivi sopravvenuti “ai fini del calcolo di medie nella procedura”.

Inoltre "[...] il mutamento in itinere del paradigma valutativo di un elemento – quello economico – che non era mai stato oggetto di contenzioso se non con riguardo alla potenziale anomalia dell’offerta si pone insanabilmente in conflitto:

i) col principio di invarianza o cristallizzazione delle offerte ex art. 95, co. 15, d.lgs. n. 50/2016 una volta avvenuta la prima aggiudicazione definitiva, ancorché annullata in parte qua per quanto attiene alle valutazioni tecniche;

ii) con la stessa lex specialis - profilo accennato in modo cursorio nel gravame -laddove all’art. 17.3 sancisce l’individuazione della formula aritmetica da applicare in funzione del numero delle “offerte da valutare (ammesse all’apertura della busta economica) in un lotto”, essendo un dato irrefutabile che nella procedura de qua le offerte ammesse all’apertura della busta economica fossero quattro e non già due;

iii) con gli effetti conformativi del giudicato amministrativo di cui alle sentenze T.A.R. n. 747/2024 e Cons. Stato n. 4774/2025, che erano circoscritti alla rinnovazione della valutazione delle sole offerte tecniche in parte qua, lasciando intangibili gli altri elementi delle offerte (sia tecnici sia economici)."

IL PRINCIPIO DI AUTORESPONSABILITÀ IMPEDISCE IL RECUPERO DI VOCI DI COSTO SPECIFICHE PER COPRIRE L'ANOMALIA (97.5)

È legittima l'esclusione del concorrente la cui offerta risulti in perdita economica all'esito della verifica di anomalia, non essendo consentito all'operatore economico recuperare somme destinate a voci di costo specifiche, quali ammortamenti o oneri finanziari, per sanare il deficit complessivo; ciò in quanto il principio di autoresponsabilità impone al dichiarante di subire le conseguenze della struttura dei costi analiticamente esposta in sede di gara.

IL CONCORRENTE HA L'ONERE DI DIMOSTRARE LA PIENA RICONCILIABILITÀ TRA MODALITÀ ESECUTIVE E ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO DESCRITTE NELL'OFFERTA TECNICA E I COSTI ESPOSTI NEI GIUSTIFICATIVI (97)

La verifica di congruità è espressione di discrezionalità tecnica, basata su un giudizio di verosimiglianza complessivo che può essere superato solo dimostrando un’errata ricostruzione dei fatti o una palese illogicità, non essendo ammessa la sostituzione di una valutazione opinabile con un’altra. L'onere di riconciliare i dati tra offerta tecnica e giustificativi economici spetta esclusivamente all'offerente; la stazione appaltante può legittimamente ricalcolare i costi del personale qualora i giustificativi presentino una dotazione di risorse incompatibile con le modalità esecutive e i turni di servizio promessi in sede di offerta tecnica.

"La verifica di congruità è espressione di discrezionalità tecnica, in seguito alla quale la stazione appaltante esclude dalla partecipazione alla procedura d'appalto l’offerente che integra la fattispecie di anomalia.

La sussistenza degli elementi della fattispecie è apprezzabile sulla base di conoscenze che non attribuiscono certezza all’accertamento svolto, essendo basate sulla valutazione di plurime circostanze, passibili di non univoca interpretazione e oggetto pertanto di un’attività connotata da discrezionalità tecnica, basata sul giudizio di verosimiglianza.

[...]

l’autonomia imprenditoriale non esonera il concorrente dall’onere di dimostrare che i costi dichiarati siano coerenti con l’organizzazione operativa proposta in gara, pena l’inutilità della stessa verifica di anomalia."

DISCREZIONALITÀ DELLA STAZIONE APPALTANTE NELLA SCELTA DEL CRITERIO DI ANOMALIA (110.1)

Nel regime del D.Lgs. 36/2023, la stazione appaltante gode di un ampio margine di discrezionalità nella scelta del criterio per l'individuazione della possibile anomalia delle offerte. La riproposizione di criteri parametrici già previsti dalla normativa previgente, quale il superamento dei quattro quinti del punteggio sia tecnico che economico, non configura una rinuncia al potere discrezionale ma ne costituisce un legittimo esercizio, salvo che l'applicazione di tale parametro risulti palesemente irragionevole rispetto alle peculiarità del mercato o della specifica procedura di gara.

VERIFICA DELL'ANOMALIA DELL'OFFERTA: LA STAZIONE APPALTANTE DEVE ACCERTARE LA SOSTENIBILITÀ ECONOMICA DEI COSTI DEL PERSONALE, ANCHE SE IN PARTITA IVA (97)

È illegittima l’aggiudicazione di un appalto pubblico qualora la stazione appaltante ometta di verificare rigorosamente la sostenibilità dei costi del lavoro professionale autonomo esposti dall’aggiudicataria. Sebbene la libertà imprenditoriale consenta la scelta del rapporto di lavoro più confacente, la remunerazione deve garantire la dignità professionale e la sostenibilità della commessa. Un giustificativo basato su un "preventivo" generico e su un calcolo di 250 giornate lavorative annue "full" è inattendibile.

"Quale preliminare precisazione, va rilevato che, in assenza di espresse preclusioni e considerato l’oggetto della commessa, la lex specialis va interpretata alla luce del principio di libertà imprenditoriale, il quale si estende alla facoltà di scelta del rapporto di lavoro più confacente alla tipologia di lavorazione da eseguirsi (Cons. Stato, V, 24.01.2023, n. 783).

Tanto premesso, sebbene, in via generale, le previsioni di cui agli artt. dell’art. 95 co. 10 e art. 97 co. 5 lett. d) del D. Lgs. 50/2016 rimandino al costo del lavoro della manodopera subordinata, ciò “non significa che il corrispettivo per il personale non dipendente è rimesso alla libera contrattazione tra le parti, non essendo previsto un compenso minimo a livello normativo, perché, se così fosse, qualsiasi costo indicato nell’offerta economica dovrebbe essere ritenuto di per sé congruo, circostanza che implicherebbe l’impossibilità per la stazione appaltante di effettuare un controllo sulla congruità dell’offerta. Ecco perché il Consiglio di Stato ha sul punto osservato quanto segue con riferimento al personale non dipendente: “resta salvo il potere dell’Amministrazione di valutare l’anomalia dell’offerta anche in relazione al medesimo personale, sebbene non possa assumersi quale parametro vincolante quello corrispondente ai minimi contrattuali, tenuto conto della facoltà per le parti di pattuire in modo autonomo il corrispettivo; ciò perché tale libertà di contrattazione deve comunque rispettare i limiti di una ragionevole remunerazione della prestazione professionale, ai fini della cui valutazione è legittimo assumere, sebbene come detto quale parametro non vincolante, la retribuzione contrattuale minima prevista per i lavoratori subordinati affidatari di analoghe mansioni” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 25 marzo 2019, n. 1979)” (T.A.R. Lazio, I ter, 14.06.2024, n. 12183).

[...]

Il semplice raffronto tra le richieste di chiarimenti avanzate dalla stazione appaltante e i riscontri forniti dall’aggiudicataria evidenziano che l’approfondimento circa la congruità e sostenibilità dei costi del personale a partita IVA non poteva ritenersi soddisfacente, poiché l’operatore economico aveva fornito quale unico elemento aggiuntivo un mero preventivo, senza allegare altra documentazione o chiarimenti metodologici a supporto dei propri conteggi; la stazione appaltante, pertanto, avrebbe dovuto insistere per l’ottenimento di quegli stessi elementi valutativi che aveva in precedenza ritenuto mancanti invece di concludere il subprocedimento di verifica dell’anomalia, incorrendo, così, in un errore che ha viziato la successiva aggiudicazione."

VERIFICA DI ANOMALIA DELL'OFFERTA: È LEGITTIMO LO SCOSTAMENTO BASATO SU DATI STORICI AZIENDALI CHE DIMOSTRINO UNA GESTIONE PIÙ EFFICIENTE DELL'ASSENTEISMO (97)

La valutazione di congruità dell'offerta spetta in via esclusiva alla stazione appaltante e il sindacato del giudice amministrativo è limitato ai profili di manifesta illogicità. Ai fini della giustificazione del costo del lavoro, l'operatore economico può legittimamente derogare ai tassi di assenteismo medi delle tabelle ministeriali se supportati da statistiche aziendali, poiché il modello organizzativo dell'impresa è proiettabile anche sui lavoratori da assumere o riassorbire.

"In primo luogo, in sede di gara pubblica, il tasso di assenteismo dipende dal modello organizzativo della singola impresa ed è replicabile anche sul personale da assorbire (e, dunque, anche in presenza, di clausola sociale) e/o di nuova assunzione: invero, la presenza di una clausola sociale e di lavoratori neoassunti non impedisce di far riferimento alle statistiche di assenteismo aziendale al fine di giustificare uno scostamento virtuoso dalle tabelle ministeriali, e dunque giustificare un più basso costo del lavoro (Cons. Stato, Sez. V, 3 ottobre 2023, n. 8640).

Quindi, la valutazione operata dall’amministrazione, che ha ritenuto condivisibile la giustificazione, offerta dall’aggiudicataria, del minor costo del lavoro, non presenta profili di irragionevolezza tali da connotare da illegittimità del suo operato.

[...] il fatto che la vigilanza ispettiva sia svolta nell’arco di 24 ore non comporta, come correttamente osservato dalla controinteressata, una presenza fissa e continuativa del personale."

L'ILLEGITTIMITA' DELLA PARTECIPAZIONE PASSATA IN GIUDICATO DETERMINA LA CARENZA DI LEGITTIMAZIONE ATTIVA E DI INTERESSE A CONTESTARE L'ESITO DELLA GARA

È inammissibile per difetto di legittimazione attiva l'impugnativa dell'impresa che sia stata legittimamente ed espulsa dalla gara con provvedimento confermato da sentenza passata in giudicato, poiché tale soggetto rimane privo non solo del titolo a partecipare alla gara, ma anche di quello a contestarne gli esiti e la legittimità delle singole scansioni procedimentali.

"la definitiva esclusione o l'accertamento retroattivo della illegittimità della partecipazione alla gara – che ricorre nella fattispecie - impedisce di assegnare al concorrente la titolarità di una situazione sostanziale che lo abiliti ad impugnare gli esiti della procedura selettiva" (Consiglio di Stato, Ad. Plen. 25 febbraio 2014, n. 9); "l'esito di legittimità dell'annullamento dell'aggiudicazione conduce all'originaria carenza di legittimazione e interesse della stessa [Ricorrente] a contestare l'aggiudicazione in favore della [Controinteressata] non essendo più parte della procedura evidenziale".

OFFERTA ECONOMICA ED ERRORE MATERIALE: EMEDABILE SE SI CONFIGURA COME FORTUITA DIVERGENZA TRA VOLONTA' E DICHIAZIONE, IMMEDIATAMENTE PERCEPIBILE (97)

Nelle gare pubbliche, l'errore materiale rettificabile deve consistere in un errore ostativo o in un lapsus calami rilevabile ictu oculi ed ex ante, ovvero una discrepanza tra volontà decisionale chiaramente riconoscibile e la sua espressione letterale, tale da non richiedere alcuna indagine ricostruttiva della volontà stessa.

"Questo Consiglio di Stato ha in più occasioni chiarito che l'errore può essere considerato tale solo se chiaramente riconoscibile e ravvisabile ictu oculi dal contesto stesso dell'atto e senza bisogno di complesse indagini ricostruttive, dovendo concretarsi in una “discrepanza tra volontà decisionale chiaramente riconoscibile da chiunque e rilevabile dal contesto stesso dell'atto” (C.d.S, VI, 2.3.2017, n. 978. In termini confermativi: C.d.S, 24.8.2021, n. 6025).

Segnatamente, nelle gare pubbliche l'errore materiale nell'offerta consiste in una fortuita divergenza fra il giudizio e la sua espressione letterale, cagionata da mera svista o disattenzione nella redazione dell'offerta che deve emergere ictu oculi (cfr. C.d.S, V, 26.1.2021, n. 796), e deve consistere in un “errore ostativo intervenuto nella fase della estrinsecazione formale della volontà” o “lapsus calami rilevabile ictu oculi ed ex ante, quindi senza bisogno di alcuna indagine ricostruttiva della volontà” (C.d.S, III, 9.12.2020, n. 7758), richiedendo una correzione di ordine meramente materiale.

Nella stessa prospettiva, a fini della rettifica occorre che a questa “si possa pervenire con ragionevole certezza, e, comunque, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all'offerta medesima o a dichiarazioni integrative o rettificative dell'offerente (Cons. Stato, III, 28 maggio 2014, n. 1487)” (C.d.S, V, 2.8.2021, n. 5638).

Si ricava dai principi così elaborati che l'errore deve sostanziarsi in un mero refuso materiale riconoscibile ictu oculi della lettura del documento d'offerta; che la sua correzione deve a sua volta consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa a quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento, pena altrimenti l'inammissibile manipolazione o variazione postuma dei contenuti dell'offerta, con violazione del principio della par condicio dei concorrenti; che tale complessiva operazione deve fondarsi su elementi - identificativi dell'errore - desumibili dall'atto stesso, non già da fonti esterne (cfr. C.d.S, V, 28.6.2022, n. 5344).

Tanto premesso, e venendo ora alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che le schede di analisi prezzi prodotti dal C. in sede di giustificazione della propria offerta tecnica ed economica, indicavano un costo orario per ciascuna figura professionale, cui venivano aggiunte le percentuali per spese generali e utile d’impresa.

In alcuna fase del procedimento di verifica dell’anomalia l’appellante ha prospettato l’esistenza di un errore materiale, di cui ha dato invece conto soltanto in sede di proposizione dei motivi aggiunti.

[...] Per tali ragioni, l’esito del giudizio di anomalia deve ritenersi immune dalle lamentate censure, costituendo il frutto della valutazione di dati provenienti direttamente dall’appellante, senza che da essi si potesse in alcun modo evincere la sussistenza del lamentato errore materiale."

ANOMALIA DELL'OFFERTA: L'ENTE DEVE CONSIDERARE LE MAGGIORAZIONI PER LAVORO FESTIVO PREVISTE DAL CCNL COME COSTI DIRETTI E OBBLIGATORI (97)

In sede di verifica della congruità dell'offerta, il costo del lavoro deve essere calcolato includendo le maggiorazioni previste dalla contrattazione collettiva per le prestazioni lavorative rese nei giorni festivi, poiché tali voci rappresentano un onere aggiuntivo e obbligatorio rispetto alla mera retribuzione delle festività non lavorate già considerata nelle tabelle ministeriali.

"le tabelle ministeriali tengono conto delle festività retribuite (giorni in cui un dipendente non lavora) riducendo il numero totale di ore lavorative teoriche annue... La maggiorazione, invece, è una compensazione separata e aggiuntiva... per quei dipendenti che sono effettivamente tenuti a lavorare in un giorno festivo... omettere questo costo avrebbe significato ignorare un costo diretto e obbligatorio previsto dal CCNL".

COSTO DELL'AVVALIMENTO NON GIUSTIFICATO E OFFERTA IN PERDITA: AGGIUDICAZIONE ANNULLATA E VERIFICA DI ANOMALIA DA RIFARE (97)

"L’omessa considerazione di tale costo [del contratto di avvalimento] (...) compromette la sostenibilità e attendibilità dell’offerta, poiché azzera l’utile previsto (...), generando un passivo (...). Al riguardo, secondo un consolidato indirizzo della giurisprudenza, sebbene non sia possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l'offerta deve essere considerata anomala, è innegabile che un utile pari a zero o la sussistenza di una perdita rendono ex se inattendibile l'offerta."

LEGITTIMO IL CALCOLO DELL'INDENNIZZO FEAMP CON IL CRITERIO DEL TAGLIO DELLE ALI

In tema di compensazioni FEAMP per danni da mortalità eccezionale, la stazione appaltante può legittimamente applicare la formula del 'taglio delle ali' per il calcolo della perdita di reddito qualora riscontri anomalie nei dati storici del partecipante, prevalendo l'esigenza di una distribuzione proporzionata delle risorse sulla base di parametri produttivi normalizzati rispetto ai criteri proposti dal richiedente.

LIMITI DELL'OTTEMPERANZA NEL RIESERCIZIO DELLA DISCREZIONALITÀ TECNICA NELLA VERIFICA DI ANOMALIA

In tema di verifica di anomalia dell'offerta, qualora una sentenza annulli l'esclusione ordinando il riesame della congruità ma preservando margini di discrezionalità tecnica in capo all'amministrazione, il nuovo provvedimento di esclusione non è nullo per violazione del giudicato ma deve essere impugnato con rito ordinario, poiché rappresenta l'esito di un rinnovato e distinto segmento procedimentale autonomamente lesivo.

DISCREZIONALITÀ DELLA STAZIONE APPALTANTE NELLA VALUTAZIONE DELL'AFFIDABILITÀ PROFESSIONALE DEL CONCORRENTE (80.5)

Ai fini dell'esclusione per grave illecito professionale, la stazione appaltante deve compiere una valutazione discrezionale circa l'affidabilità del concorrente, non potendo operare alcun automatismo in presenza di penali contrattuali o risoluzioni non definitive. La clausola sociale di riassorbimento del personale deve essere armonizzata con il principio della libertà di iniziativa economica, permettendo all'aggiudicatario di proporre un piano di impiego che risponda alla propria organizzazione aziendale.

LIMITI DICHIARATIVI PER I SOCI E VALUTAZIONE DISCREZIONALE DEGLI ILLECITI (80.3)

In tema di appalti pubblici, il principio di tassatività delle clausole di esclusione impedisce di estendere gli obblighi dichiarativi a soci che non rientrano nelle categorie individuate dall'art. 80, comma 3, del d.lgs. n. 50/2016. L'applicazione di penali contrattuali non è di per sé sintomatica di una grave negligenza professionale tale da comportare l'esclusione automatica, spettando all'amministrazione valutare se tali episodi compromettano l'affidabilità del concorrente. La clausola sociale di riassorbimento del personale deve essere interpretata in modo elastico, non potendo obbligare l'aggiudicatario all'assunzione integrale della forza lavoro uscente.

INAPPLICABILITA' DEL PRINCIPIO DI INVARIANZA IN CASO DI RITIRO DEI CONCORRENTI NELLA RIEDIZIONE DELLA GARA (95.15)

Il principio di invarianza della soglia di anomalia e delle medie, codificato dall'art. 95, comma 15, del D.Lgs. n. 50/2016, opera solo a seguito dell'adozione del provvedimento di aggiudicazione definitiva. Ne consegue che, in sede di riedizione della procedura a seguito di annullamento giurisdizionale, qualora alcuni concorrenti si siano ritirati per il decorso del termine di validità dell'offerta, la commissione deve procedere al nuovo confronto competitivo basandosi esclusivamente sulle offerte degli operatori rimasti, senza che tali rinunce possano considerarsi irrilevanti ai fini della riparametrazione dei punteggi e del calcolo delle medie.

SINDACATO LIMITATO SULLA VALUTAZIONE DISCREZIONALE DI ANOMALIA DELL'OFFERTA UNITARIA (97.1)

Il sindacato giurisdizionale sulla verifica di anomalia è limitato alla verifica di macroscopiche illogicità, in quanto la stazione appaltante valuta l'offerta come unicum; la distinzione tra prestazioni a canone e a misura non giustifica lo spostamento del baricentro della verifica su una sola prestazione se l'impianto generale dell'offerta risulta sostenibile.

CORREZIONE DELL'OFFERTA ECONOMICA AMMESSA PER ERRORE MATERIALE MACROSCOPICO E RILEVABILE

Il soccorso procedimentale, distinto dal soccorso istruttorio, consente alla stazione appaltante di risolvere dubbi riguardanti elementi essenziali dell'offerta tecnica ed economica tramite chiarimenti del concorrente che non abbiano carattere integrativo, ma siano finalizzati unicamente a ricercare l'effettiva volontà negoziale originaria e a correggere errori materiali macroscopici e immediatamente rilevabili.

ERRATO CALCOLO DEL MONTE ORE AI FINI DEL COSTO DELLA MANODOPERA: OFFERTA ANOMALA E CONCORRENTE ESCLUSO (97.5)

Come ha avuto modo di statuire la giurisprudenza amministrativa, “Il monte ore contrattuale si riferisce al rapporto tra stazione appaltante e appaltatore, ovvero alla quantità di prestazioni che il secondo dovrà erogare a favore della prima: si tratta, in sostanza, dell’obbligazione principale dell’appaltatore nell'ambito del sinallagma contrattuale tra le parti, che si riverbera sui profili obbligatori del contratto; il monte ore teorico si riferisce al rapporto tra lavoratore e datore di lavoro, ovvero all'obbligazione principale del lavoratore nell’ambito di un rapporto d’impiego; le ore mediamente lavorate (o monte ore effettivo) rilevano ai fini della congruità dell’offerta nella logica delle tabelle ministeriali. […] Del resto […], ai fini della corretta esecuzione del servizio, quello che interessa alla stazione appaltante è il numero delle ore di servizio assicurate dall’appaltatore nell’ambito del sinallagma contrattuale, mentre il monte delle ore teoriche attiene principalmente al rapporto tra datore di lavoro e lavoratore” (oltre a Cons. St., IV, 19 novembre 2024, n. 9299, richiamata dalla sentenza appellata, cfr. in senso conforme anche Cons. Stato, VII, 15 ottobre 2024, n. 8265; Cons. Stato, V, 15 febbraio 2024, n. 1509; Cons. Stato, V, 22 novembre 2022, n. 10272).

Le menzionate pronunce hanno, in particolare, statuito che:

- il monte ore contrattuale offerto dal concorrente deve essere considerato come numero complessivo di ore che l'appaltatore garantisce alla stazione appaltante per l'esecuzione del servizio, comprensivo sia delle ore di lavoro ordinario che di quelle necessarie per le sostituzioni (Cons. Stato, Sez. V, 17 luglio 2024, n. 6009);

- il costo orario medio va calcolato con riferimento al monte ore effettivo ma moltiplicato per il monte ore contrattuale, al fine di ricomprendere nel calcolo anche le necessarie sostituzioni per ferie, malattie, permessi e altri istituti contrattuali; il costo della manodopera deve essere quindi calcolato moltiplicando il costo orario medio per le ore contrattuali offerte in gara, e non per le ore effettivamente lavorate (Cons. Stato, Sez. V, 26 giugno 2024, n. 8265);

- il costo del lavoro va parametrato al monte ore complessivo indicato nell'offerta, comprensivo delle ore di sostituzione del personale assente, durante le quali il concessionario è comunque obbligato a garantire il servizio.

Ciò acclarato è evidente l’errore che il ricorrente ha commesso nel calcolare il costo della manodopera e che il Tar ha correttamente rilevato.

LIMITI AL CONTRADDITTORIO E IMPUTAZIONE DEI COSTI DEL PERSONALE NELLA VERIFICA DI ANOMALIA (97.3)

In tema di verifica dell'anomalia dell'offerta, l'obbligo di indicazione dei costi dei dipendenti si estende a tutte le figure professionali impiegate operativamente nella commessa, anche in via non esclusiva, qualora il loro apporto sia necessario all'esecuzione del servizio. L'imputazione di tali costi alle spese generali, anziché ai costi del personale, è idonea a inficiare la serietà dell'offerta, rendendo legittima l'esclusione disposta dalla Stazione Appaltante nell'esercizio della sua discrezionalità tecnica.

RINNOVO SOPRAVVENUTO DEL CCNL: NON COSTITUISCE UN'ALTERAZIONE INAMMISSIBILE DELL'OFFERTA (95.10)

A dispetto di quanto opina l’appellante, il rinnovo contrattuale, pur prudenzialmente previsto e coperto teoricamente dalla rivalutazione, costituisce a tutti gli effetti una sopravvenienza di fatto che può legittimamente dar luogo a rimaneggiamenti nelle quantificazioni delle varie voci di costo che concorrono a formare l’offerta economica, ferma restando l’invarianza del saldo ossia del corrispettivo complessivo indicato nell’offerta economica.

E’ orientata pacificamente in tal senso la giurisprudenza amministrativa secondo cui: “Nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia dell'offerta è ammissibile in termini generali una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche per porre rimedio a originari e comprovati errori di calcolo; invero, l’immodificabilità dell’offerta economica attiene esclusivamente al complessivo corrispettivo richiesto ed eventualmente a quelle specifiche voci che la lex specialis impone di precisare, mentre le altri voci di costo sono elementi che restano nella piena disponibilità dell’offerente e che possono essere modificati sia in sede di chiarimenti e giustificazioni, sia nel corso dell'esecuzione del rapporto, rientrando tale potere nella libertà negoziale ed imprenditoriale” (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 29 luglio 2025, n. 6710; Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1624).

Con particolare riguardo al rinnovo – sopravvenuto – del C.C.N.L. la giurisprudenza amministrativa ha condivisibilmente statuito che “la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell'offerta di gara, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi” (Cons. Stato, sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453).

***

Il Collegio ha inoltre avuto modo di precisare che non è dato in questa sede sindacare sulle strategie commerciali perseguite dai partner commerciali dell’aggiudicataria poiché la verifica di anomalia deve concentrarsi sulla sostenibilità dell’offerta e non sulla sostenibilità delle condizioni di subfornitura accordate all’aggiudicataria, le quali possono rientrare in un quadro più ampio di relazioni commerciali suscettibili di rinvenire aliunde coperture e compensazioni, e che va in ogni caso condiviso il percorso argomentativo del primo giudice che ha ricondotto tale scontistica (del subfornitore) nel novero delle “condizioni eccezionalmente favorevoli” di cui all’art. 97, co. 4, lett. b), del d.lgs. n. 50 del 2016 che ben possono sopravvenire all’offerta economica, come ampiamente dimostrato alla luce della consolidata giurisprudenza amministrativa.

LEGITTIMO IL PUNTEGGIO PREMIANTE PER CERTIFICAZIONE AMBIENTALE SENZA LOGO (95.6)

In tema di criteri di valutazione dell'offerta tecnica basati sui CAM, l'attribuzione di punteggi per certificazioni ambientali deve seguire un approccio sostanzialistico. È legittimo il riconoscimento del punteggio al concorrente che dimostri, tramite certificazione di un ente terzo, il rispetto dei requisiti tecnici, anche se la licenza d'uso formale interviene successivamente.

SANABILITÀ DELLE OMISSIONI FORMALI SUI CAM E LIMITI ALLA MODIFICA DELL'OFFERTA (97.6)

L'omessa indicazione di specifici articoli tessili in una dichiarazione di conformità ai Criteri Ambientali Minimi non determina l'esclusione del concorrente qualora la conformità tecnica sia comunque desumibile dalla documentazione a corredo dell'offerta. Nel sub-procedimento di verifica dell'anomalia, la rimodulazione delle figure professionali e del monte ore non integra una modifica inammissibile dell'offerta economica, a condizione che il costo complessivo della manodopera dichiarato resti invariato e l'offerta mantenga la propria sostenibilità globale.

SANABILITÀ ERRORE MATERIALE CAM TRAMITE DOCUMENTAZIONE TECNICA ALLEGATA ALL'OFFERTA

In tema di Criteri Ambientali Minimi (CAM), la carenza formale di una dichiarazione non è escludente se la conformità dell'offerta è desumibile aliunde dai documenti tecnici prodotti in gara. Il principio del risultato impone di privilegiare la sostanza dell'offerta rispetto a formalismi inutili, operando come canone ermeneutico anche per le procedure disciplinate dal D.Lgs. 50/2016.

RIPARTIZIONE ATTIVITÀ IN RTI ORIZZONTALE E REQUISITI DI IDONEITÀ PROFESSIONALE DEI COMPONENTI (48.4)

È legittimo il raggruppamento temporaneo di tipo orizzontale in cui i componenti si ripartiscano lo svolgimento di diverse frazioni di un servizio unitario; in tale ipotesi, il requisito di idoneità professionale deve essere posseduto da ciascun operatore con riferimento alle attività di propria competenza e non necessariamente per l'intero oggetto dell'appalto.

VALUTAZIONE DI ANOMALIA DELL'OFFERTA GLOBALE E NON PARCELLIZZATA SULLE SINGOLE VOCI DI PREZZO (97.1)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, la valutazione della stazione appaltante deve avere ad oggetto la serietà dell'offerta nel suo complesso e non può limitarsi a un esame parcellizzato delle singole voci di prezzo, in quanto le imprese operano su stime elastiche riconducibili all'organizzazione aziendale; il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è limitato ai casi di manifesta irragionevolezza o palese travisamento dei fatti.

SINDACATO GIURISDIZIONALE LIMITATO NELLA VALUTAZIONE GLOBALE DI CONGRUITÀ DELL’OFFERTA (97.1)

Nelle gare d'appalto, il sub-procedimento di verifica dell'anomalia non mira alla ricerca di specifiche e singole inesattezze, ma ad accertare se l'offerta nel suo complesso sia attendibile e affidabile. Il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni tecniche della stazione appaltante è limitato al rilievo di macroscopiche irrazionalità o errori di fatto, restando preclusa al giudice la sostituzione del proprio giudizio a quello dell'amministrazione.

IL PRINCIPIO DISPOSITIVO PRECLUDE AL GIUDICE LA DECISIONE IN ASSENZA DI INTERESSE

In assenza di interesse alla decisione dichiarato dal ricorrente, il giudice amministrativo deve limitarsi a una pronuncia di improcedibilità, non potendo esercitare poteri d'ufficio né sindacare la scelta della parte di abbandonare la lite, in ossequio al principio dispositivo.

ONERE PROBATORIO RIGOROSO PER LO SCOSTAMENTO DAI TASSI MEDI DI ASSENTEISMO (97.5)

In sede di verifica della congruità dell'offerta, la stazione appaltante non può accettare acriticamente tassi di assenteismo aziendali inferiori a quelli medi tabellari in mancanza di un supporto documentale rigoroso fornito dall'offerente. Nelle commesse ad alta intensità di manodopera, l'assenza di prova sul tasso di assenteismo reale dell'impresa impone alla stazione appaltante una nuova e approfondita verifica dell'anomalia, attesa la natura non incomprimibile ma pur sempre parametrica dei dati medi ministeriali che possono essere superati solo da comprovate ed efficienti modalità organizzative aziendali.

RISARCIMENTO DANNI DA MANCATA AGGIUDICAZIONE: IN CASO DI ERRATA QUANTIFICAZIONE, OPERA L'ART. 34, COMMA 4, DEL D.LGS. 104/2010 (34.4)

In ossequio ai principi affermati dalla giurisprudenza comunitaria (Corte di giustizia, Sez. III, 30 settembre 2010, C-314/09, “Stadt Graz”), “in materia di risarcimento da (mancato) affidamento di gare pubbliche di appalto e concessioni, non è necessario provare la colpa dell’amministrazione aggiudicatrice, poiché il rimedio risarcitorio risponde al principio di effettività della tutela previsto dalla normativa comunitaria; le garanzie di trasparenza e di non discriminazione operanti in materia di aggiudicazione dei pubblici appalti fanno sì che una qualsiasi violazione degli obblighi di matrice sovranazionale consente all’impresa pregiudicata di ottenere un risarcimento dei danni, a prescindere da un accertamento in ordine alla colpevolezza dell’ente aggiudicatore e dunque della imputabilità soggettiva della lamentata violazione” (così Cons. St., Ad. Plen., 12 maggio 2017, n. 2; in termini, ex plurimis, Cons. St., Sez. V, 6 dicembre 2021, n. 8148; Cons. St., Sez. V, 14 febbraio 2023, n. 1552; Cons. St., Sez. VII, 3 marzo 2025, n. 1769). Principio affermato per gli appalti sopra soglia e che è stato successivamente esteso dalla giurisprudenza nazionale, per esigenze di effettività e di equivalenza, anche al risarcimento negli appalti sotto soglia comunitaria (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 19 maggio 2021, n. 3892; T.A.R. Basilicata, Sez. I, 3 gennaio 2020, n. 14).

Quanto, all’elemento oggettivo della responsabilità aquiliana, risultano già cristallizzati dal precedente giudicato di annullamento di cui alla citata sentenza di questa Sezione, confermata in appello dalla sentenza del Consiglio di Stato, la natura illegittima dell’attività amministrativa posta in essere dal Ministero della cultura e il nesso di causalità esistente tra tale condotta contra ius e il verificarsi nella sfera giuridica della ricorrente dell’evento pregiudizievole consistente nella mancata aggiudicazione della gara.

Quanto, in particolare, al lucro cessante sub specie di mancato profitto che l’impresa avrebbe ricavato, in base alla proposta formulata e alla propria struttura dei costi, dall’esecuzione dell’appalto, la quantificazione contenuta nel ricorso si rivela fallace atteso che:

- innanzitutto, nell’importo dell’offerta economica proposta, da cui detrarre i costi al fine di ottenere il dato del mancato utile, sono stati inclusi anche gli oneri della sicurezza, i quali, invece, non devono essere considerati (né nel minuendo né nel sottraendo) in quanto non soggetti a ribasso;

- in secondo luogo, l’importo calcolato dalla ricorrente quale costo della manodopera risulta del tutto incongruo. Esso, infatti, è di gran lunga inferiore a quello esposto dall’aggiudicataria nelle giustificazioni rese in sede di sub-procedimento dell’anomalia dell’offerta; giustificazioni che sono state contestate proprio dalla ricorrente.

L'onere probatorio per la sussistenza del danno curriculare non è stato assolto dalla società ricorrente e pertanto la relativa domanda non può essere accolta.

Da ultimo, va pure rigettata la domanda di risarcimento del danno emergente, consistente nelle spese sostenute per la partecipazione alla gara, dovendosi dare seguito al granitico indirizzo giurisprudenziale secondo cui “È pacifico che la partecipazione alle gare pubbliche di appalto comporta per le imprese costi che, di norma, restano a carico delle imprese medesime sia in caso di aggiudicazione, sia in caso di mancata aggiudicazione. Detti costi di partecipazione si colorano come danno emergente solo se l’impresa illegittimamente esclusa lamenti questi profili dell’illegittimità procedimentale, perché in tal caso viene in considerazione soltanto la pretesa risarcitoria del contraente che si duole del fatto di essere stato coinvolto in trattative inutili. […] Nel caso in cui l’impresa ottenga il risarcimento del lucro cessante per mancata aggiudicazione (o per la perdita della possibilità di aggiudicazione) non vi sono i presupposti per il risarcimento per equivalente dei costi di partecipazione alla gara, atteso che mediante il risarcimento non può farsi conseguire all'impresa un beneficio maggiore di quello che deriverebbe dall'aggiudicazione (Consiglio di Stato, sez. VI, 12 aprile 2013, n. 1999)” (così Cons. St., Sez. V, 23 settembre 2024, n. 7721).

Respinta, dunque, nei suddetti termini la quantificazione del danno prospettata dalla società ricorrente, il Collegio ritiene di fare applicazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., a mente del quale: “in caso di condanna pecuniaria, il giudice può, in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine”.

INAMMISSIBILE IL RICORSO SENZA IL SUPERAMENTO DELLA PROVA DI RESISTENZA IN CONCRETO

In tema di appalti pubblici, è inammissibile per carenza di interesse il ricorso proposto dall'operatore economico che non occupi la seconda posizione in graduatoria qualora non riesca a dimostrare, tramite la prova di resistenza condotta in concreto, che l'accoglimento delle proprie doglianze gli consentirebbe di scavalcare tutti i concorrenti che lo precedono. Il sindacato giurisdizionale non può sostituirsi alle valutazioni discrezionali della stazione appaltante in ordine alla congruità dell'offerta qualora quest'ultima non abbia ravvisato i presupposti per l'avvio della verifica facoltativa di anomalia.

VERIFICA DELL'ANOMALIA: L'ENTE NON E' TENUTO A UN ULTERIORE CONFRONTO CON L'OFFERENTE SE LE SPIEGAZIONI FORNITE NON GIUSTIFICANO L'OFFERTA (110)

Quanto alla vigente formulazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, il Consiglio di Stato concorda col T.a.r. sul fatto che sia stata ribadita la “necessità del contraddittorio nella fase fisiologica del procedimento” di valutazione di anomalia dell’offerta.

L’elemento di novità si rinviene nella necessità, dettata dal primo comma, della previa identificazione da parte della stazione appaltante degli “elementi specifici” da considerare ai fini della “valutazione” di anomalia dell’offerta: si tratta di un’innovazione collegata alla fase precedente lo svolgimento del sub-procedimento di verifica di anomalia, dovuta alla scelta effettuata nel nuovo Codice dei Contratti pubblici di affidare l’attivazione del procedimento in oggetto alla valutazione tecnico – discrezionale della stazione appaltante, mentre l’art. 97 la prevede(va) come obbligatoria al ricorrere di determinate condizioni collegate all’elevatezza dei punteggi ottenuti dall’offerta tecnica ed economica.

Tuttavia, una volta attivato il relativo procedimento, non sono previsti passaggi procedimentali obbligatori, salva l’acquisizione delle giustificazioni/spiegazioni scritte da parte dell’interessato.

Invero il contraddittorio, analogamente a quanto previsto dal previgente art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016, è instaurato mediante richiesta scritta all’operatore economico delle “spiegazioni sul prezzo e sui costi proposti” (comma 2), nonché sugli elementi del comma 3, alla cui presentazione nel termine assegnato dalla stazione appaltante (“non superiore a quindici giorni”), può seguire direttamente l’esclusione dell’offerta “se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3” (comma 5) oppure se l’offerta non rispetta gli obblighi di cui alle lettere da a) a d) dello stesso comma 5.

In definitiva, va escluso che ai sensi della disciplina dettata dall’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016 (ma anche dall’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023) si imponga alle stazioni appaltanti - in caso di attivazione del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta - di fare precedere l’adozione del provvedimento di esclusione da un’ulteriore fase di confronto con l’operatore economico.

Proprio la funzione istruttoria riservata al contraddittorio nell’ambito del subprocedimento in esame giustifica l’ulteriore affermazione giurisprudenziale secondo cui solo nel caso in cui “la stazione appaltante non sia in condizione di risolvere tutti i dubbi in ordine all’attendibilità dell’offerta soggetta a verifica di anomalia, per non poter, in particolare, o ritenere insufficienti le giustificazioni presentate dal concorrente in relazione agli elementi di cui al comma 4 o accertare l’inadeguatezza complessiva dell’offerta sulla scorta degli indicatori di cui al comma 5 dell’art. 97” la stessa è tenuta a richiedere sul piano istruttorio ulteriori chiarimenti e giustificazioni all’impresa (Cons. Stato, III, 11 ottobre 2021, n. 6818 e id., IV, 7 agosto 2020, n. 4973, richiamate da Cons. Stato, V, 10 maggio 2023, n. 4731).

L’interpretazione appena illustrata dell’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016 (ma utile anche a fini interpretativi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023) è stata ritenuta “in linea” con l’art. 69, par.3, della direttiva n. 2014/24 (Cons. Stato, n.4731/2023 appena citata).

LEGITTIMO IL RICORSO ALLO STRAORDINARIO PER GIUSTIFICARE LA CONGRUITA' DELL'OFFERTA (97.5)

In sede di verifica dell'anomalia, lo scostamento dai valori delle tabelle ministeriali è consentito se l'operatore fornisce una dimostrazione puntuale delle ragioni che lo giustificano. È legittimo l'utilizzo del lavoro straordinario per comprovare la congruità dell'offerta, a condizione che il monte ore previsto non superi i tetti fissati dal CCNL e non pregiudichi l'integrità psicofisica dei lavoratori, rientrando tale scelta nella discrezionalità organizzativa dell'imprenditore.

ILLEGITTIMA L'ESCLUSIONE BASATA SU CONGETTURE CIRCA FUTURE MODIFICHE DELLE AGEVOLAZIONI CONTRIBUTIVE (97.5)

La valutazione di anomalia, avendo carattere prospettico, deve svolgersi secondo parametri di ragionevole prevedibilità e non di certezza assoluta. È illegittimo il giudizio di incongruità che neghi la spettanza di agevolazioni previste a regime dalla normativa vigente in relazione allo status dell'impresa, basandosi su mere ipotesi congetturali di modifiche legislative future o su standard di settore non supportati da riferimenti oggettivi.

ILLEGITTIMITÀ ESCLUSIONE AUTOMATICA PER OFFERTA A COSTO ZERO DI SINGOLA VOCE

È priva di ragionevole giustificazione e contraria al principio del risultato la clausola della lex specialis che imponga l'obbligo di indicare un valore positivo per una specifica componente della fornitura a pena di esclusione, qualora tale voce non incida autonomamente sulla ripartizione dei punteggi e l'offerta, pur prevedendo tale componente a titolo gratuito, risulti nel suo complesso seria, affidabile e remunerativa.

LA RINUNCIA ALL'APPELLO ESTINGUE IL GIUDIZIO DOPO IL CHIARIMENTO LEGISLATIVO SULL'ANOMALIA (85.1)

In presenza di una dichiarazione di rinuncia all'appello formulata dalla Stazione Appaltante, il giudice amministrativo deve dare atto dell'estinzione del giudizio, anche qualora un'altra parte privata si opponga alla rinuncia stessa, laddove quest'ultima non vanti una posizione processuale di autonomia tale da poter sostenere l'impugnazione. L'intervento di una norma interpretativa o correttiva (nella specie l'art. 85 del D.Lgs. 209/2024) che risolva il dubbio ermeneutico alla base della causa giustifica la dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse e la rinunzia all'azione.

ONERE PROBATORIO E LIMITI DEL SINDACATO NEL GIUDIZIO DI ANOMALIA (97.1)

In tema di verifica dell'anomalia dell'offerta, il sindacato del giudice amministrativo ha natura globale e sintetica, essendo limitato al rilievo di macroscopiche irragionevolezze. Nel calcolo del costo della manodopera, il riferimento al monte ore contrattuale o teorico è pienamente legittimo qualora esso includa sia le ore di effettivo lavoro che quelle non lavorate, garantendo la corrispondenza ai parametri delle tabelle ministeriali.

L'ASSENZA DELL'AUTORIZZAZIONE AMBIENTALE IN CAPO ALLA MANDANTE DETERMINA L'ESCLUSIONE DEL RAGGRUPPAMENTO

È illegittima l'aggiudicazione di un appalto pubblico in favore di un raggruppamento temporaneo di imprese qualora un'impresa mandante sia priva dell'autorizzazione ambientale prescritta dalla lex specialis come requisito di idoneità professionale. La mancanza di tale titolo non può essere surrogata da atti privi di valore provvedimentale, né la stazione appaltante può esimersi dall'escludere l'operatore carente, trattandosi di requisiti di partecipazione non sanabili.

LEGITTIMA L'ESCLUSIONE PER MANCATA GIUSTIFICAZIONE DEL MONTE ORE E DEL COSTO DELLA MANODOPERA (97.3)

È legittima l'esclusione del concorrente per anomalia dell'offerta qualora le giustificazioni fornite in sede di verifica non chiariscano adeguatamente come la commessa possa essere eseguita con un monte ore drasticamente inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante, specialmente se tale riduzione deriva da un errore metodologico nel computo orario basato su parametri medi non riferibili all'effettivo costo del lavoro dell'operatore economico.

VERIFICA DEI MINIMI SALARIALI: IL RUP PUO' FARSI SUPPORTARE DAGLI UFFICI DELLA STAZIONE APPALTANTE (95.10)

L’art. 95, comma 10, del D.Lgs. 50/2016 attribuisce alla "stazione appaltante" la responsabilità di verificare il rispetto dei minimi salariali;

- le Linee Guida ANAC n. 3, applicabili ratione temporis alla presente gara, stabiliscono che "il RUP svolge i propri compiti con il supporto dei dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice" (punto 2.4);

- l’art. 28 del disciplinare, pur individuando nel RUP il soggetto incaricato della verifica ai sensi dell’art. 95, comma 10, non vieta la possibilità che lo stesso si avvalga di supporti o ausiliari, specificando tuttavia che "la stazione appaltante" si occupa della "valutazione di merito" relativamente al rispetto di quanto previsto dall’art. 97, comma 5, lett. D) del Codice dei contratti pubblici.

Alla luce delle disposizioni normative sopra richiamate, appaiono infondate le affermazioni di S.O. secondo le quali la verifica dei minimi salariali sarebbe di competenza esclusiva del RUP in guisa che a questi sarebbe preclusa la possibilità di acquisire contributi ausiliari, quali pareri preliminari e non vincolanti degli uffici presenti all'interno della stazione appaltante.

LEGITTIMA LA COMMISSIONE CON ESPERIENZA IN AREE OMOGENEE E IL SUPPORTO TECNICO AL RUP (77.1)

In tema di appalti pubblici, la legittimità della nomina dei commissari di gara non dipende dal possesso di titoli di studio specifici, bensì dalla maturazione di competenze tecnico-professionali in aree omogenee all'oggetto della procedura. Parimenti, non è configurabile un'abdicazione di funzioni qualora il RUP si avvalga dell'attività consultiva e di supporto istruttorio di altri uffici della stazione appaltante per la verifica dei minimi retributivi, spettando allo stesso esclusivamente il controllo finale sulla congruità complessiva dell'offerta.

INAPPLICABILITÀ DEI CRITERI AMBIENTALI MINIMI AL RIPRISTINO DELLA SICUREZZA STRADALE POST-INCIDENTE

La disciplina sui Criteri Ambientali Minimi (CAM) di cui al D.M. 23 giugno 2022, riferita ai servizi di raccolta e trasporto rifiuti urbani e igiene urbana, non trova applicazione al servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale e reintegra delle matrici ambientali post-incidente, trattandosi di prestazioni con oggetto e finalità differenti.

SINDACATO LIMITATO SULL'ANOMALIA NELLE CONCESSIONI DI SERVIZI E RISCHIO OPERATIVO

In sede di verifica dell'anomalia di un'offerta presentata per l'affidamento di una concessione di servizi, la stazione appaltante esercita un sindacato volto ad accertare la remuneratività complessiva dell'operazione e l'equilibrio del rapporto contrattuale alla luce del rischio operativo assunto dal concessionario; tale valutazione, per la sua natura probabilistica e tecnico-discrezionale, non può essere sostituita dal giudizio del giudice amministrativo, il cui controllo è limitato alla verifica della completezza istruttoria e all'assenza di palesi illogicità.

CONCESSIONI DI SERVIZI: DAL PEF NON PUO' RISULTARE UN'OFFERTA IN PERDITA (97)

L’offerta del concorrente, così come risultante dal PEF, deve essere in equilibrio, prescindendo dalla forza economica dell’operatore nel mercato di riferimento, dato che questa non potrebbe mai giustificare un’offerta che si presenti “in perdita” già nella fase di gara per la mancanza di copertura economica di tutte le prestazioni offerte.

Non va infatti dimenticata la funzione del PEF, quale evidenziata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo la quale esso è volto a dimostrare la concreta capacità del concorrente di correttamente eseguire la prestazione per l’intero arco temporale prescelto attraverso la responsabile prospettazione di un equilibrio economico – finanziario di investimenti e connessa gestione, nonché il rendimento per l’intero periodo: il che consente all’amministrazione concedente di valutare l’adeguatezza dell’offerta e l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione stessa (cfr. già Cons. Stato, V, 26 settembre 2013, n.4760; III, 22 novembre 2011, n. 6144). In sintesi, esso è un documento che giustifica la sostenibilità dell’offerta e non si sostituisce a questa ma ne rappresenta un supporto appunto per la valutazione di congruità, per provare che l’impresa va a trarre utili tali da consentire la gestione proficua dell’attività (Cons. Stato, V, 13 aprile 2018, n. 2214).

DIVIETO DI RIVALUTAZIONE TECNICA DOPO L'APERTURA DELLE OFFERTE ECONOMICHE

Nelle gare d'appalto caratterizzate dalla separazione tra fase tecnica e fase economica, la conoscenza delle offerte economiche da parte dei commissari prima della definitiva cristallizzazione della valutazione tecnica comporta la vulnerazione irrimediabile dei principi di imparzialità e par condicio; pertanto, ove emerga la necessità di procedere a una rivalutazione discrezionale dei punteggi tecnici dopo l'apertura delle buste economiche, la stazione appaltante è legittimata ad annullare l'intera procedura e a indire un nuovo confronto competitivo.

DISTINZIONE TRA RIAPERTURA E RINNOVAZIONE DEL SUBPROCEDIMENTO DI VERIFICA DELL'ANOMALIA (97.5)

In tema di verifica dell'anomalia dell'offerta, la riapertura del subprocedimento a seguito di annullamento giurisdizionale non equivale necessariamente a una rinnovazione integrale; la stazione appaltante può limitarsi a una rivalutazione funzionale degli atti già acquisiti senza acquisire nuovi giustificativi sopravvenuti, stante la natura monofasica del procedimento prevista dall'art. 97 del D.Lgs. 50/2016.

ILLEGITTIMA LA DEROGA ALLE ORE MEDIE LAVORATE SENZA GIUSTIFICAZIONI OGGETTIVE (97.5)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, lo scostamento dai dati tabellari ministeriali relativi alle ore annue mediamente lavorate è ammesso solo se supportato da giustificazioni opportune e ragionevoli che dimostrino una specifica efficienza organizzativa. L'operatore economico non può limitarsi a richiamare tassi di assenteismo o di malattia inferiori alla media nazionale senza fornire prove documentali oggettive, poiché tale condotta determina una riduzione fittizia del costo medio orario del lavoro al di sotto dei minimi retributivi inderogabili.

ILLEGITTIMA L'ESCLUSIONE PER SUPERAMENTO DEL PREZZO UNITARIO SE L'OFFERTA COMPLESSIVA RISPETTA LA BASE D'ASTA (59.4)

La sanzione dell'inammissibilità dell'offerta prevista dall'art. 59, comma 4, lett. c) del D.Lgs. 50/2016 per le offerte che superano l'importo a base di gara riguarda il valore complessivo dell'appalto e non le singole voci di costo unitarie, a meno che la stazione appaltante non abbia espressamente previsto nella documentazione di gara un limite massimo vincolante anche per i prezzi unitari delle singole prestazioni.

DIVIETO DI MODIFICA SOSTANZIALE DELL'OFFERTA IN SEDE DI GIUSTIFICAZIONI SULL'ANOMALIA (97.1)

È illegittimo l'esito positivo del sub-procedimento di verifica dell'anomalia qualora l'operatore economico, per giustificare il ribasso, introduca elementi tecnici ed economici non previsti nell'offerta originaria, quali nuovi depositi logistici che riducono i viaggi settimanali o modifiche strutturali al computo della manodopera, poiché tali variazioni configurano una rettifica inammissibile della proposta e violano la par condicio tra i concorrenti.

RIMODULAZIONE DELLE GIUSTIFICAZIONI DEI COSTI NELLA VERIFICA DELL'ANOMALIA (97.1)

È legittima la modifica delle giustificazioni delle voci di costo in sede di verifica dell'anomalia, inclusa la drastica riduzione dell'utile d'impresa per assorbire sopravvenuti incrementi del costo del lavoro, restando ferma l'invariabilità del prezzo complessivo offerto e la serietà complessiva della proposta commerciale.

ESTINZIONE DEL GIUDIZIO PER RINUNCIA FORMALE ALL'APPELLO DEL RICORRENTE

In sede di appello, la rinuncia al ricorso presentata dall'appellante e sottoscritta per adesione dal difensore della controinteressata determina l'estinzione del giudizio amministrativo per cessazione della materia del contendere o sopravvenuta carenza di interesse, con conseguente compensazione delle spese ove concordato.

ILLEGITTIMA L'ANNOTAZIONE ANAC PER ESCLUSIONE DA ACCORDO QUADRO SENZA SPECIFICA MOTIVAZIONE SULL'UTILITÀ (213.10)

In tema di casellario informatico, l'annotazione di una notizia relativa all'esclusione per mancata giustificazione della congruità dell'offerta deve essere sorretta da una specifica valutazione dell'Autorità circa l'utilità della stessa per le stazioni appaltanti; tale utilità non può essere presunta nel caso di accordi quadro, dove la natura programmatoria del contratto giustifica una minore analiticità dei costi della manodopera in fase di offerta rispetto ai singoli contratti attuativi.

PREVALENZA DELLA VALUTAZIONE COMPLESSIVA DI CONGRUITÀ SULLA SINGOLA VOCE DI COSTO (97.5)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, la stazione appaltante deve compiere una valutazione globale e sintetica sull'attendibilità della proposta. È legittima la giustificazione dei costi di manodopera basata sulla sinergia operativa e l'impiego promiscuo delle risorse umane su diverse commesse, purché l'offerta mantenga una sostenibilità economica complessiva e non risulti in perdita.

PRINCIPIO DI EQUIVALENZA E ALIUD PRO ALIO: PRINCIPALI DIFFERENZE

Il Collegio ritiene che tale statuizione non meriti di essere riformata, per i rilievi di seguito indicati.

Secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, l’aliud pro alio può configurarsi quando si consente ‘di offrire una bene radicalmente diverso rispetto a quello descritto nella lex specialis, così finendo per rendere sostanzialmente indeterminato l’oggetto dell’appalto e per modificarne surrettiziamente i contenuti in danno della stessa stazione appaltante e dei concorrenti che abbiano puntualmente osservato la disciplina di gara’ (Cons. Stato, sentenza n. 5258 del 2019; id. n. 3084 del 2020; id. n. 6306 del 2023; id. n. 10471 del 2023).

L’aliud pro alio deve essere valutato sulla base di tre profili: “tipologico, strutturale e funzionale” (Cons. Stato, n. 2873 del 2019), rammentando che ‘è rinvenibile una variante non consentita allorquando siano introdotte modifiche che, sul piano degli illustrati connotati dell’opera programmata e del progetto posto a base di gara, nulla abbiano a che vedere con quanto richiesto’.

La giurisprudenza ha delineato il confine tra il principio di equivalenza e l’aliud pro alio, stabilendo che il principio di equivalenza permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà di iniziativa economica e, dall’altro, al principio euro – unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’Amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità.

Il principio di equivalenza è, dunque, finalizzato ad evitare una irragionevole limitazione del confronto competitivo tra gli operatori economici, precludendo l’ammissibilità di offerte aventi oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e, tuttavia, formalmente privo della specifica prescritta.

Orbene, il principio di equivalenza consente alla stazione appaltante di non escludere un’offerta, sebbene non conforme alle specifiche tecniche a cui ha fatto riferimento la lex specialis, se il prodotto offerto non è aliud pro alio, incontrando il concorrente che voglia presentare un prodotto (o servizio) equivalente a quello richiesto il solo limite della difformità del bene rispetto a quello descritto dalla lex specialis, configurando una siffatta ipotesi un aliud pro alio non rimediabile (Cons. Stato, n. 5258 del 2019; id. n. 7558 del 2022; id. n. 2418 del 2025).

EQUIVALENZA TECNICA E DIVIETO DI ESCLUSIONE PER MARCHIO DIFFERENTE

In tema di appalti pubblici, non si configura l'aliud pro alio qualora il concorrente proponga in sede di giustificativi prodotti con denominazione commerciale diversa da quella indicata nell'offerta tecnica, purché sia dimostrata la sostanziale identità tecnologica, strutturale e prestazionale del bene rispetto alle specifiche tecniche richieste dalla stazione appaltante.

DISTINZIONE TRA COSTO MEDIO TABELLARE E MINIMO SALARIALE INDEROGABILE (97.5)

Nelle gare d'appalto, il costo della manodopera indicato nelle tabelle ministeriali non rappresenta un limite minimo invalicabile ma un parametro di valutazione della congruità dell'offerta; l'operatore economico è ammesso a comprovare che i costi effettivamente sostenuti sono inferiori a quelli medi tabellari in ragione di specifiche agevolazioni contributive o efficienze organizzative, ferma restando l'inderogabilità del minimo salariale stabilito dalla contrattazione collettiva.

VINCOLO DELLA LEX SPECIALIS E DIVIETO DI INTEGRAZIONE ERMENEUTICA DELLE CLAUSOLE DI GARA (95.2)

È illegittima l'integrazione giudiziale della lex specialis di gara qualora il giudice amministrativo introduca parametri di valutazione tecnica non previsti esplicitamente dal bando, quali il possesso di sedi operative locali, in violazione del principio di certezza del diritto e del divieto di sostituzione del giudice alle valutazioni discrezionali riservate alla Stazione Appaltante.

ESCLUSIONE LEGITTIMA PER MANCATO COMPUTO AUMENTI SALARIALI SOPRAVVENUTI (97.5)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta per un appalto ad alta intensità di manodopera, la Stazione Appaltante deve accertare che il prezzo offerto garantisca il rispetto dei minimi salariali vigenti. Grava sul concorrente l'onere di aggiornare i propri calcoli in base ai rinnovi contrattuali collettivi e alle tabelle ministeriali sopravvenute, non potendo tali lacune essere sanate tramite soccorso istruttorio o rimodulazioni postume delle voci di costo, pena la violazione della par condicio.

VERIFICA DI ANOMALIA SEMPRE PRECEDENTE ALLA RIPARAMETRAZIONE DEI PUNTEGGI (97.3)

In tema di gare d'appalto, la soglia di anomalia deve essere calcolata prendendo a riferimento i punteggi tecnici ed economici originari attribuiti dalla commissione, prima che avvenga l'eventuale riparametrazione prevista dalla lex specialis, la quale ha la funzione di riequilibrare i pesi tra i criteri ma non può influenzare il giudizio di congruità oggettiva dell'offerta richiesto dalla legge.

AMMESSO IL RIBASSO SUI COSTI DELLA MANODOPERA SE GIUSTIFICATO DALL'EFFICIENZA ORGANIZZATIVA (97.5)

In tema di appalti pubblici, la valutazione di anomalia dell'offerta rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante e non è sindacabile se non per illogicità manifesta. È legittimo il ribasso sui costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante qualora l'operatore economico dimostri, in sede di giustificazioni, che lo scostamento dai parametri tabellari o dalla base d'asta è giustificato da una più efficiente organizzazione della struttura aziendale, fermo restando il rispetto dei minimi salariali retributivi inderogabili.

PREVALENZA DELL'ACCESSO DOCUMENTALE PER FINALITÀ DIFENSIVE RISPETTO AGLI INTERESSI DELL'AMMINISTRAZIONE (24.7)

Ai sensi dell'art. 24, comma 7, della L. n. 241/1990, il diritto di accesso documentale strumentale alla difesa in giudizio costituisce una posizione soggettiva autonoma che prevale sugli interessi pubblici e privati contrapposti. All'Amministrazione non è consentito compiere valutazioni prognostiche sulla pertinenza o sulla decisività del documento rispetto al giudizio principale, essendo tale apprezzamento riservato esclusivamente al giudice della causa di merito.

VALUTAZIONE OBBLIGATORIA DEL NUOVO CCNL NELLA VERIFICA DI ANOMALIA (97.5)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, la Stazione Appaltante ha l'obbligo di valutare le voci di costo ragionevolmente attendibili nella futura fase esecutiva, includendo le variazioni retributive derivanti dal rinnovo del CCNL di settore, anche se sopraggiunto dopo la formulazione dell'offerta, al fine di prevenire l'affidamento di contratti economicamente insostenibili.

NECESSARIA VALUTAZIONE DEL NUOVO CCNL NELLA VERIFICA DI ANOMALIA DELL'OFFERTA (97.5)

In sede di verifica della congruità dell'offerta, la stazione appaltante ha l'obbligo di considerare i nuovi oneri derivanti dal rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro intervenuto nel corso della procedura, in quanto tali costi incideranno necessariamente sulla fase esecutiva dell'appalto; l'omessa valutazione di tali incrementi retributivi inficia la verifica di sostenibilità economica dell'offerta, rendendo necessaria la riapertura del sub-procedimento di anomalia.

NECESSARIO POSSESSO CONTINUATIVO DEI REQUISITI DI PARTECIPAZIONE E DELLA REGOLARITA' FISCALE (80.4)

L'adesione alla definizione agevolata dei carichi fiscali o la richiesta di rateizzazione del debito tributario non sanano l'irregolarità fiscale del concorrente se non perfezionate favorevolmente prima della presentazione della domanda di partecipazione; la pendenza di un contenzioso tributario relativo esclusivamente alla fase della riscossione non pregiudica la sussistenza della violazione fiscale grave derivante da debiti già iscritti a ruolo e non pagati.

SUSSISTE RESPONSABILITÀ PRECONTRATTUALE SE LA PA REVOCA TARDIVAMENTE LA GARA

Sussiste la responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione che, pur a conoscenza di mutamenti del quadro normativo e finanziario tali da rendere impossibile la prosecuzione del servizio, ometta di informare tempestivamente i concorrenti e prosegua inutilmente le operazioni di gara, ledendo l'affidamento incolpevole dell'operatore economico giunto alla soglia dell'aggiudicazione.

IL GIUDIZIO DI ANOMALIA VALUTA L'OFFERTA NEL SUO COMPLESSO (97.1)

Il giudizio di anomalia non deve risolversi in un'analisi parcellizzata delle singole voci di prezzo, ma deve mirare ad accertare se l'offerta, nel suo complesso, risulti attendibile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto. Eventuali inadempimenti contrattuali o difformità emerse nella fase esecutiva non sono idonei a delegittimare ex post la valutazione di congruità espressa dalla stazione appaltante, la quale deve essere apprezzata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento dell'emanazione del provvedimento di aggiudicazione.

APPLICAZIONE ELASTICA DELLA CLAUSOLA SOCIALE E LIBERTA' D'IMPRESA (50.1)

Non è possibile assimilare la riduzione del monte ore all'automatica violazione dell'obbligo di riassorbimento dei lavoratori operante tramite la clausola sociale, in quanto l'appaltatore subentrante conserva la facoltà di modulare l'impiego del personale in funzione delle proprie specifiche esigenze organizzative e della libertà di iniziativa economica.

ILLEGITTIMO IL GIUDIZIO DI ANOMALIA BASATO SU PARAMETRI ASTRATTI ANZICHE' SULLA SOLUZIONE TECNICA OFFERTA (97.4)

È illegittimo il giudizio di anomalia dell'offerta qualora la stazione appaltante ricalcoli le voci di costo basandosi su parametri astratti dei prezziari ufficiali anziché sulle specifiche metodologie operative migliorative proposte dal concorrente e accettate in sede di valutazione tecnica, dovendo il giudizio di congruità riflettere le effettive economie derivanti dalle soluzioni tecniche prescelte.

LEGITTIMA LA RETTIFICA DI ERRORI MATERIALI E LO SCOSTAMENTO DALLE TABELLE MINISTERIALI (97.5)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, le divergenze tra i dati contenuti in diversi documenti della proposta (tecnica ed economica) sono qualificabili come errori materiali rettificabili qualora non alterino l'impegno economico complessivo e l'effettiva volontà del concorrente sia desumibile univocamente. Inoltre, lo scostamento dai parametri delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro, pur aventi valore presuntivo, è legittimo se l'operatore economico fornisce prova rigorosa della sostenibilità del minor costo basandosi sulla propria specifica esperienza gestionale e dati storici aziendali maturati in appalti simili.

SINDACATO LIMITATO SULLA DISCREZIONALITA TECNICA E SULLA SOSTENIBILITA GLOBALE DELL OFFERTA (95.10)

Il procedimento di verifica dell'anomalia non ha carattere sanzionatorio e non mira alla ricerca di specifiche inesattezze dell'offerta economica, ma ha l'obiettivo di accertare se l'offerta sia nel suo complesso attendibile e sostenibile. Il giudice amministrativo può sindacare tale valutazione solo sotto il profilo della logicità e adeguatezza dell'istruttoria, non potendo procedere a una autonoma verifica della congruità delle singole voci di costo.

LEGITTIMA L'ESCLUSIONE PER ANOMALIA SE L'OFFERTA È SOVRASTIMATA PER OTTENERE PUNTEGGI PREMIALI

In tema di verifica di anomalia dell'offerta, è legittima l'esclusione del concorrente che, dopo aver massimizzato il punteggio tecnico offrendo prestazioni quantitative elevate, ne giustifichi l'insostenibilità economica sostenendo che tali prestazioni non verranno verosimilmente richieste. L'assunzione del rischio operativo in una concessione non autorizza l'operatore a presentare offerte tecniche sovrastimate e finanziariamente scoperte, poiché l'attendibilità dell'offerta deve essere valutata rispetto a quanto dichiarato in sede di gara per ottenere il punteggio.

LIMITI ALL'APPLICAZIONE DELLA CLAUSOLA SOCIALE RISPETTO AI FABBISOGNI MINIMI DI PERSONALE (97.3)

Il numero minimo di lavoratori da impiegare nell'appalto, indicato come inderogabile nella lex specialis, risponde all'esigenza di garantire la corretta esecuzione del servizio e non può essere compresso facendo leva sull'impegno al riassorbimento del personale previsto dalla clausola sociale, trattandosi di profili giuridici distinti e non sovrapponibili.

IL CENTRO DI STOCCAGGIO COSTITUISCE REQUISITO DI ESECUZIONE E NON DI PARTECIPAZIONE (97.1)

Nelle procedure di affidamento di contratti pubblici, la distinzione tra requisiti di partecipazione ed esecuzione risponde al principio per cui la fase della gara e quella dell'esecuzione devono rimanere separate. L'indicazione di un punto di stoccaggio locale in sede di verifica di anomalia, volta a ottimizzare i costi logistici, rientra nella libertà organizzativa dell'imprenditore e configura un requisito di esecuzione. Tale disponibilità non è esigibile in fase di presentazione dell'offerta, poiché ciò creerebbe un ingiustificato privilegio per gli operatori economici già presenti sul territorio, in violazione del principio del favor partecipationis.

LA DISPONIBILITÀ DEL CENTRO DI STOCCAGGIO COSTITUISCE REQUISITO DI ESECUZIONE E NON DI PARTECIPAZIONE

L'indicazione di un centro di stoccaggio in sede di giustificazioni per l'anomalia dell'offerta non integra una modifica inammissibile dell'offerta economica, ma rientra nelle modalità organizzative di esecuzione del servizio. Tali siti operativi costituiscono requisiti di esecuzione, la cui disponibilità concreta è richiesta al momento della stipula del contratto o dell'avvio dell'esecuzione, garantendo così il principio del favor partecipationis per gli operatori non ancora presenti sul territorio.

DISPONIBILITA' TRANSIT POINT E CERTIFICAZIONI RABC COSTITUISCONO REQUISITI DI ESECUZIONE NEI SERVIZI DI LAVANDERIA

In tema di appalti di servizi, l'indicazione di punti di stoccaggio intermedi (transit point) e il possesso di specifiche certificazioni di qualità sui processi di biocontaminazione (UNI EN 14065) costituiscono requisiti di esecuzione dell'appalto e non di partecipazione, qualora non espressamente previsti dalla lex specialis come condizioni di ammissione; ne consegue che la loro concreta disponibilità può essere dimostrata dall'aggiudicatario nella fase successiva all'aggiudicazione, senza che ciò costituisca una modifica dell'offerta.

DISTINZIONE TRA REQUISITI DI PARTECIPAZIONE E REQUISITI DI ESECUZIONE NELL'ANOMALIA (97.1)

L'indicazione di un centro di stoccaggio intermedio in sede di giustificativi dell'anomalia rappresenta una modalità organizzativa di esecuzione del servizio e non un requisito di partecipazione, con la conseguenza che la sua disponibilità materiale e le relative certificazioni di qualità non devono essere preesistenti all'aggiudicazione.

INAMMISSIBILE IL RICORSO DEL QUARTO GRADUATO SENZA IMPUGNAZIONE DI TUTTI I CONCORRENTI PRECEDENTI

In materia di gare d'appalto, l'errore materiale contenuto nell'offerta economica è suscettibile di rettifica d'ufficio qualora sia facilmente riconoscibile e l'operazione di correzione non alteri il contenuto sostanziale dell'offerta, potendo la stazione appaltante utilizzare le informazioni già presenti nella documentazione di gara. Sotto il profilo processuale, l'interesse al ricorso del quarto classificato sussiste solo se le censure colpiscono tutti i concorrenti che lo precedono, rendendo possibile lo scorrimento della graduatoria a suo favore.

IRRILEVANZA DEGLI SCOSTAMENTI TRASCURABILI SUL COSTO DELLA MANODOPERA (9.1)

In sede di verifica dell'anomalia, uno scostamento dei costi della manodopera di modesta entit (nella specie 0,67%) non costituisce indice di inaffidabilit dell'offerta, rientrando nella fisiologica alea contrattuale. Gli oneri per la sicurezza aziendale relativi a personale impiegato in regime di multi-commessa non devono essere nuovamente computati se gi sostenuti dall'impresa per altri appalti e documentati in sede di giustificazioni.

DIVIETO DI RICORSO CUMULATIVO PER LOTTI DISTINTI CON AUTONOME VERIFICHE DI ANOMALIA (120.13)

Ai fini dell'ammissibilità del ricorso cumulativo, l'unicità formale del provvedimento di aggiudicazione non è sufficiente qualora l'atto abbia un oggetto plurimo e le censure riguardino verifiche di anomalia separate per ogni lotto. Inoltre, in sede di verifica dell'anomalia, il costo del lavoro deve essere valutato sulla base delle ore effettivamente lavorate (costo reale) e non sul monte-ore teorico, permettendo all'operatore di dimostrare economie di scala e l'impiego di personale già utilizzato in altre commesse.

CCNL SOPRAVVENUTO: NELLA VERIFICA DI CONGRUITA' DELL'OFFERTA VA TENUTO CONTO DELLE VARIAZIONI RETRIBUTIVE

La più recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha posto in risalto, al riguardo, che “la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi” (Cons. Stato, V, 7 luglio 2023, n. 6652; cfr., al riguardo, anche Id., 24 marzo 2020, n. 2056, ove si afferma che “le tabelle introdotte dal sopravvenuto contratto collettivo […] potevano essere considerate nel sub-procedimento di valutazione dell’offerta per stimarne l’affidabilità. Bene strano sarebbe stato il contrario […] anche in ragione del fatto che è il nuovo contratto collettivo a trovare applicazione in sede di esecuzione del contratto”; cfr. peraltro anche alcuni passaggi in Id., III, 3 maggio 2022, n. 3460, ove si evidenzia che “un conto è la normativa e i dati vigenti e disponibili al momento della formulazione dell’offerta, altra cosa sono le giustificazioni nel procedimento di anomalia. Quest’ultimo tende a prevenire un vulnus di qualità e affidabilità in executivis, e dev’essere condotto in relazione a dati ed elementi, il più possibile concreti e attuali, destinati a caratterizzare l’esecuzione del rapporto: è dunque evidente che in sede di giustificazioni avrebbero dovuto essere considerati i costi del lavoro derivanti dalla nuova tornata di contrattazione collettiva”; in diverso senso, cfr. la più risalente Cons. Stato, III, 27 marzo 2014, n. 1487).

AMMISSIBILI LE MISURE DI SELF-CLEANING ADOTTATE DURANTE LA PROCEDURA DI GARA (80.7)

È legittima la rettifica di errori di scrittura o di calcolo nell'offerta economica se l'errore è percepibile immediatamente dal contesto dell'atto e la reale volontà negoziale è individuabile in modo certo. Parimenti, le misure di self-cleaning adottate in pendenza di gara a seguito di vicende penali sopravvenute devono essere esaminate dalla stazione appaltante, atteso che il ravvedimento operoso ha finalità conservativa e mira a garantire l'affidabilità professionale del contraente a prescindere dal momento in cui sorge il motivo di esclusione.

ILLEGITTIMA L'INTEGRAZIONE POSTUMA DELLA MOTIVAZIONE NEL GIUDIZIO DI ANOMALIA DELL'OFFERTA

In tema di appalti pubblici, la valutazione di anomalia dell'offerta deve essere sorretta da una motivazione esaustiva espressa nel provvedimento conclusivo, non potendo l'amministrazione integrare le proprie ragioni con scritti difensivi o relazioni postume in sede di giudizio. Le tabelle ministeriali relative al costo del lavoro costituiscono parametri indicativi suscettibili di scostamento, soprattutto quando l'operatore economico dichiara di avvalersi di personale parasubordinato per il quale non è applicabile automaticamente il divisore orario previsto per i rapporti di lavoro subordinato.

ILLEGITTIMO IL SUBAPPALTO SE LA LEX SPECIALIS IMPONE L'ESECUZIONE CON MEZZI PROPRI (105.1)

È illegittima l'aggiudicazione disposta in favore di un concorrente che dichiari di ricorrere al subappalto per prestazioni che il capitolato d'oneri impone di svolgere con mezzi propri a pena di esclusione. Tale condotta configura sia una violazione dei requisiti di partecipazione sia una violazione del divieto contrattuale di subappalto. Inoltre, il giudizio di congruità dell'offerta non può fondarsi su giustificazioni che si limitino a un rinvio generico all'offerta tecnica, dovendo invece fornire elementi analitici e nuovi rispetto a quanto già noto alla stazione appaltante.

L'AGGIUDICAZIONE IN ESECUZIONE DI GIUDICATO PRECLUDE NUOVE CENSURE SUI COSTI DELLA MANODOPERA (97.5)

È inammissibile l’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione che costituisca mera ed esatta esecuzione di una sentenza passata in giudicato che abbia espressamente accertato il diritto all’aggiudicazione in capo a un determinato operatore economico. In tale ipotesi, l'amministrazione è priva di autonomi margini di discrezionalità e non è tenuta a svolgere ulteriori verifiche istruttorie, come quella sulla congruità dei costi della manodopera, se queste non sono espressamente previste dal comando giudiziale; ne consegue che eventuali vizi dell'offerta del beneficiario devono essere fatti valere nel giudizio che ha condotto al riconoscimento del diritto all'aggiudicazione, pena la tardività delle relative censure.

ILLEGITTIMO IL CALCOLO DEL COSTO DEL LAVORO BASATO SULLE ORE TEORICHE ANZICHÉ EFFETTIVE (97.1)

È illegittima l'ammissione di un'offerta che, in sede di verifica di anomalia, utilizzi un divisore basato sulle ore annue teoriche per il calcolo del costo del lavoro, in quanto tale operazione sottostima il costo reale dell'ora lavorata non computando l'incidenza delle assenze retribuite; l'offerta deve inoltre necessariamente scontare gli incrementi retributivi derivanti dal CCNL di settore già stabiliti alla data di presentazione dell'offerta.

L'ERRATA INDICAZIONE DELLA MARCATURA TEMPORALE DETERMINA L'ESCLUSIONE DALLA GARA TELEMATICA (83.9)

Nelle procedure di gara gestite mediante piattaforma telematica, la discordanza tra il numero seriale della marcatura temporale inserito a sistema e quello effettivamente presente sul file dell'offerta economica determina l'esclusione del concorrente. Tale irregolarità, precludendo l'identificazione certa dell'offerta e la garanzia della sua inviolabilità, configura un vizio radicale non suscettibile di soccorso istruttorio, prevalendo sulle esigenze di semplificazione e sul principio del risultato in presenza di una lex specialis chiara e univoca.

LA MISURA INTERDITTIVA REVOCATA NON COMPORTA L'ESCLUSIONE AUTOMATICA DALLA PROCEDURA DI GARA (80.5)

Nelle procedure di affidamento di contratti pubblici, la sussistenza di una misura cautelare interdittiva, poi revocata in data anteriore alla partecipazione alla gara, non comporta l'automatica esclusione del concorrente; la stazione appaltante deve procedere a una valutazione autonoma e discrezionale dell'affidabilità professionale, tenendo conto del limite temporale del triennio per la rilevanza dei fatti e dell'eventuale adozione di misure di self-cleaning.

AMMISSIBILE LA RIMODULAZIONE MARGINALE DEI COSTI DELLA MANODOPERA IN SEDE DI GIUSTIFICAZIONI (97.5)

La valutazione di congruità di un'offerta sospetta di anomalia deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente sulle singole voci di costo; pertanto, le variazioni marginali dei costi della manodopera esposte in sede di giustificazioni non comportano l'esclusione automatica del concorrente se non pregiudicano la sostenibilità complessiva della proposta e l'interesse pubblico alla regolare esecuzione del servizio.

DISTINZIONE TRA VERIFICA CONGRUITA' COSTI MANODOPERA E ANOMALIA COMPLESSIVA DELL'OFFERTA (97.1)

La verifica dei costi della manodopera, ex art. 23, comma 16, del D.Lgs. 50/2016, non incide direttamente sulla congruità complessiva dell'offerta, essendo finalizzata alla garanzia del trattamento salariale dei lavoratori; ne consegue che l'eventuale discordanza rispetto alle tabelle ministeriali non comporta l'esclusione automatica del concorrente, salvo che la sottostima di tali costi renda l'intera offerta economica palesemente inaffidabile e insostenibile nel suo complesso.

LEGITTIMA LA QUALIFICAZIONE DEL RTI MISTO TRAMITE SUBAPPALTO QUALIFICANTE (92.7)

In tema di appalti di lavori, la facoltà di ricorrere al subappalto qualificante per le categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria spetta a tutti i soggetti facenti parte del RTI che siano affidatari delle prestazioni, a prescindere dalla qualifica di mandataria o mandante, qualora il raggruppamento nel suo complesso o i singoli componenti possiedano una qualificazione sovrabbondante nella categoria prevalente idonea a coprire il valore delle lavorazioni subappaltate.

DETERMINAZIONE DEL COSTO DELLA MANODOPERA SULLE ORE CONTRATTUALI E NON LAVORATE (97.6)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, il costo della manodopera deve essere giustificato sulla base del monte ore contrattuale offerto dall'operatore economico, il quale definisce l'impegno economico assunto verso la stazione appaltante per l'espletamento del servizio. È illegittimo il calcolo basato esclusivamente sulle ore di lavoro effettivo (al netto di assenze per ferie, malattie o permessi), poiché tale metodologia omette di considerare i costi necessari per la sostituzione del personale assente, i quali devono essere riassorbiti nel costo orario complessivo dichiarato per garantire l'integrale copertura del servizio richiesto.

CONFLITTO DI INTERESSI ACCERTATO SU PROVE CONCRETE E NON SU RAPPORTI DI PARENTELA (42.2)

Nel settore dei contratti pubblici, la sussistenza di un conflitto di interessi, rilevante ai sensi dell'art. 42 del D.Lgs. 50/2016, non può essere predicata in astratto, ma richiede la dimostrazione di una cointeressenza concreta ed effettiva che possa essere percepita come una minaccia all'imparzialità del funzionario. Il mero legame di parentela tra il dirigente che nomina la commissione giudicatrice e un dipendente di una società controllante dell'operatore concorrente non configura automaticamente tale violazione, qualora il familiare non rivesta ruoli di amministrazione, non possieda quote societarie e non vi sia prova di un vantaggio economico diretto.

AMMESSA LA RETTIFICA DI ERRORI MATERIALI RICONOSCIBILI NEI GIUSTIFICATIVI DEI COSTI MANODOPERA (95.10)

Nelle gare d'appalto, la stazione appaltante può correggere gli errori materiali riscontrabili nella documentazione prodotta dall'offerente a supporto dei costi della manodopera qualora tali errori siano manifesti e riconoscibili. In presenza di una discrasia tra i dati dell'offerta economica e quelli riportati nei giustificativi, prevalgono i primi in quanto espressione dell'effettivo impegno negoziale assunto dal concorrente, restando esclusa la necessità di chiarimenti istruttori laddove l'errore non determini incertezze o ambiguità intrinseche dell'offerta stessa.

AMMESSA LA CORREZIONE DELL'ERRORE MATERIALE RICONOSCIBILE NEI GIUSTIFICATIVI DEI COSTI DELLA MANODOPERA (95.10)

È legittimo l'operato della stazione appaltante che proceda alla rettifica di errori materiali rinvenuti nei giustificativi dei costi della manodopera prodotti in sede di verifica dell'anomalia o di congruità, qualora tali errori siano riconoscibili ictu oculi e non intacchino il contenuto essenziale dell'offerta economica. I giustificativi, in quanto atti di supporto, non possono invalidare un'offerta economica chiara e univoca, dovendo il giudice e l'amministrazione privilegiare i dati dell'offerta rispetto a meri refusi contenuti nella documentazione integrativa.

IL CALCOLO DELLA MANODOPERA SI BASA SULLE ORE EFFETTIVAMENTE LAVORATE (95.10)

In sede di verifica di anomalia dell'offerta, la congruità del costo della manodopera deve essere parametrata alle ore mediamente lavorate (monte ore effettivo) e non al monte ore teorico lordo, atteso che il costo orario medio previsto dalle tabelle ministeriali include già gli oneri relativi alle sostituzioni per ferie, festività e malattie. È pertanto legittima l'offerta che, nel giustificare il costo del personale, applichi i parametri ministeriali alle ore di effettivo impiego previste dall'organizzazione del servizio.

LA QUALIFICAZIONE GIURIDICA DELLE PARTI ESCLUDE L'ERRORE DI FATTO REVOCATORIO

L'errore sulla qualificazione giuridica della legittimazione processuale di una parte, intervenuta nel giudizio mediante opposizione di terzo, non configura un errore di fatto revocatorio ai sensi dell'art. 395, n. 4, c.p.c., in quanto non riguarda la supposizione di un fatto materiale incontrastabilmente escluso o la supposizione dell'inesistenza di un fatto positivamente stabilito, ma integra una valutazione di diritto riservata al giudice.

LEGITTIMA L'ESCLUSIONE PER ANOMALIA SE L'OFFERTA RISULTA COMPLESSIVAMENTE INATTENDIBILE E IN PERDITA (97.3)

È legittima l'esclusione di un operatore economico dalla procedura di gara qualora l'offerta risulti complessivamente inattendibile e in perdita economica. L'onere di provare la congruità delle giustificazioni, specialmente quando basate su stime di ricavo superiori alla media regionale o su condizioni operative eccezionali, incombe esclusivamente sull'offerente, il quale deve fornire dati puntuali e documentazione certa a supporto della propria pianificazione economica.

LIBERTÀ ORGANIZZATIVA NELL'INQUADRAMENTO DEL PERSONALE E VERIFICA DI ANOMALIA (97.5)

Nelle gare pubbliche, il giudizio di anomalia dell'offerta ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un potere tecnico-discrezionale riservato alla stazione appaltante, insindacabile in sede giurisdizionale salvo manifesta erroneità. La scelta dell'inquadramento dei lavoratori e dei relativi costi rientra nella libertà d'impresa dell'operatore economico. Inoltre, le valutazioni espresse dai singoli commissari possono considerarsi assorbite nella decisione collegiale finale della commissione giudicatrice, qualora la lex specialis non preveda espressamente l'obbligo di un'autonoma e separata verbalizzazione dei punteggi individuali.

ILLEGITTIMO IL CALCOLO DELLA MANODOPERA BASATO SULLE ORE MEDIAMENTE LAVORATE

È illegittima l'offerta economica in cui il costo della manodopera venga quantificato prendendo a base le ore mediamente lavorate anziché il monte ore contrattuale teorico offerto per l'esecuzione del servizio; parimenti, sussiste l'obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera anche per le prestazioni affidate in subappalto, onde consentire alla stazione appaltante il controllo sul rispetto dei minimi salariali inderogabili.

IMPROCEDIBILITÀ PER SOPRAVVENUTA CARENZA DI INTERESSE DOPO L'ESCLUSIONE DEI CONTROINTERESSATI (95.10)

Sussiste l'improcedibilità del ricorso principale e di quello incidentale per sopravvenuta carenza d'interesse quando la stazione appaltante, attraverso l'esercizio del potere di autotutela, esclude progressivamente i primi classificati per violazione delle norme sui costi della manodopera e sui minimi salariali, attivando la procedura di scorrimento della graduatoria a beneficio della ricorrente.

AMMISSIBILITÀ DELLA REVOCAZIONE PER OMESSA PRONUNCIA E TENUTA DELL'OFFERTA CON FONDO RISERVA (95.10)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, la previsione di un fondo di riserva interno alla proposta economica configura una prudente e legittima valutazione imprenditoriale volta a mitigare il rischio di mancato reperimento di personale disabile e la conseguente perdita di sgravi fiscali, garantendo la complessiva tenuta economica dell'appalto. Inoltre, l'esplicitazione dei costi della manodopera tramite l'applicazione dei fattori di conversione tra ore contrattuali ed effettive previsti dalle tabelle ministeriali non costituisce un'inammissibile modifica postuma dell'offerta, bensì una mera giustificazione tecnica di dati già esistenti.

IL SUPERAMENTO DEI LIMITI DIMENSIONALI DELL'OFFERTA TECNICA NON COMPORTA L'ESCLUSIONE DEL CONCORRENTE (83.8)

È radicalmente nulla la clausola della lex specialis che preveda l'esclusione automatica del concorrente per il superamento del numero di pagine stabilito per l'offerta tecnica, in quanto tale prescrizione ha natura puramente formale e organizzativa, restando soggetta al principio di tassatività delle cause di esclusione e di divieto di aggravamento degli oneri procedimentali.

ESCLUSIONE PER VIOLAZIONE DEI MINIMI SALARIALI INDEROGABILI DA RINNOVO DEL CCNL (97.5)

In tema di appalti pubblici, sussiste l'obbligo per la Stazione Appaltante di escludere il concorrente la cui offerta non rispetti i minimi salariali inderogabili previsti dai rinnovi dei contratti collettivi di settore già vigenti al momento della presentazione dell'offerta; tali costi costituiscono una voce di natura inderogabile che l'operatore deve necessariamente garantire, a prescindere dall'aggiornamento delle tabelle ministeriali. Parimenti, le opinioni di verifica emesse da organismi accreditati in conformità alle norme ISO e alle circolari ACCREDIA devono essere valutate come certificazioni ambientali valide ai fini dell'attribuzione del punteggio tecnico.

SUPERAMENTO DEI LIMITI DIMENSIONALI DELL'OFFERTA TECNICA E DIVIETO DI ESCLUSIONE AUTOMATICA (83.8)

Il superamento dei limiti di pagine stabiliti dalla stazione appaltante per la redazione dell'offerta tecnica non costituisce legittima causa di esclusione del concorrente, in quanto il principio di tassatività impedisce l'aggravamento degli oneri procedimentali per violazioni di parametri puramente formali o modalità redazionali che non inficiano la qualità del contenuto tecnico.

SINDACATO LIMITATO SUL GIUDIZIO DI CONGRUITA' NELLA VERIFICA DI ANOMALIA DELL'OFFERTA

Nelle gare d'appalto il giudizio sull'anomalia dell'offerta è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale, senza estensione ad una autonoma verifica della congruità dell'offerta e delle singole voci. La valutazione deve essere globale e sintetica, finalizzata ad accertare l'attendibilità complessiva dell'offerta in relazione all'esecuzione futura del contratto, basandosi su stime previsionali che ammettono un ineliminabile margine di opinabilità.

VERIFICA DEI CRITERI AMBIENTALI MINIMI POSSIBILE ANCHE NELLA FASE DI ESECUZIONE CONTRATTUALE (34.2)

Nelle gare d'appalto regolate dal criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, le offerte devono essere interpretate secondo il principio di conservazione degli effetti giuridici (art. 1367 c.c.); pertanto, in assenza di esplicite difformità, l'offerta deve intendersi conforme al capitolato. La verifica del rispetto delle specifiche tecniche ambientali (CAM) non appartiene ontologicamente alla procedura di gara in senso stretto, potendo la stazione appaltante discrezionalmente rinviare tale accertamento alla fase esecutiva, salvo che la lex specialis non imponga la produzione documentale a pena di esclusione già in sede di partecipazione.

PREVALENZA DEL PRINCIPIO DI CONSERVAZIONE NELL'INTERPRETAZIONE DELLE OFFERTE TECNICHE (1.1)

Le offerte dei partecipanti alle gare pubbliche, laddove non contengano esplicitamente elementi di difformità idonei a tradursi in una inammissibile controproposta, devono interpretarsi come conformi al capitolato in virtù della regola ermeneutica di conservazione degli effetti e in ossequio al principio del risultato e del favor participationis.

LIMITAZIONE DIMENSIONALE DELL'OFFERTA TECNICA: HA NATURA MERAMENTE PRESCRITTIVA

Con riferimento ai limiti dimensionali, censura rivolta anche nei confronti dell’offerta presentata dal RTI Serenissima, l’art. 19.5 del disciplinare di gara prevede che <<A livello di singolo lotto, allo step 2 “Offerta tecnica” del percorso guidato “Invia offerta”, il concorrente, pena l’esclusione dalla gara, dovrà operare a Sistema presentando l’offerta tecnica richiesta, così composta:…>> seguito da un elenco di dieci campi riferiti agli elementi costitutivi dell’offerta tecnica. Si evince chiaramente che la causa di esclusione non riguarda il superamento delle pagine ma la modalità di presentazione degli elementi costitutivi dell’offerta tecnica da parte dell’operatore economico, il quale “dovrà operare a Sistema” per la presentazione della stessa, a pena di esclusione.

Il Collegio ritiene di dovere dare atto di una recente pronuncia del Consiglio di Stato su un caso sovrapponibile a quello ora riportato, con cui ha affermato che “il superamento dei limiti dimensionali dell'offerta […] non ne poteva comportare l'esclusione dalla gara, non foss'altro che in ossequio al principio di tassatività delle cause di esclusione (Cons. Stato, V, 18 agosto 2023, n. 7815). In tale prospettiva, appare anche ragionevole una valutazione utile della "offerta dimensionalmente eccedentaria", espungendo dunque le parti di minore rilevanza da parte della commissione, senza che possa ritenersi necessitata (sul piano giuridico) l'esclusione dei contenuti della parte conclusiva dell'offerta. Si intende che la regola del limite dimensionale è posta a tutela delle esigenze di speditezza della procedura valutativa (Cons. Stato, VII, 31 agosto 2023, n. 8101), e dunque della stazione appaltante, con la conseguenza che ogni valutazione al riguardo è rimessa alla stessa amministrazione, senza che con ciò possa determinarsi alcun vulnus al principio di par condicio” (Consiglio di Stato, sez. V, 31 gennaio 2025, n.765).

Va poi osservato che nessuna norma di rango primario né nel Codice degli appalti pubblici né in altra fonte legislativa prescrive uno specifico limite dimensionale per la redazione dell'offerta tecnica o attribuisce alla Stazione appaltante un potere in tal senso. Ne consegue che la clausola che prevede, addirittura, per la violazione dei limiti dimensionali, lo stralcio di una parte dell'offerta rappresenta una vera e propria sanzione espulsiva, in contrasto con il divieto di aggravamento degli oneri procedimentali nonché con l'interesse della stessa Amministrazione a selezionare l'offerta migliore. Pertanto, una tale clausola, ove interpretata nel senso che la mancata osservanza di un parametro solo formale riferito ad una mera modalità redazionale di formulazione del testo, comporta l'esclusione dell'offerta indipendentemente dai suoi contenuti, è radicalmente nulla per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione ma, prima ancora, per violazione del principio di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost., potendo consentire ad un'offerta qualitativamente peggiore o maggiormente onerosa di prevalere sull'offerta migliore per motivi che nulla hanno a che fare con l'interesse pubblico (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 17 giugno 2024, n.12303; Consiglio di Stato, sez. III, 8 giugno 2021, n. 4371; Consiglio di Stato, sez. III, 14 dicembre 2020, n. 7967, id. sez. n. 7787/2020; Consiglio di Stato, sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1451).

Sulla questione, anche l'A.n.a.c., con la delibera n. 402 del 26 maggio 21, resa nell'ambito di un parere di precontenzioso, ha evidenziato che "come chiarito nella Nota illustrativa al bando tipo n. 1/2017, la limitazione dimensionale della relazione tecnica rappresenta una mera indicazione e non può costituire causa di esclusione dalla gara. L'indicazione dei limiti dimensionali della relazione tecnica, non dovrebbe dunque avere (e comunque non dovrebbe essere interpretata come avente) una natura prescrittiva. Ad una interpretazione in tal senso osta il già menzionato principio di tassatività delle cause di esclusione; come chiarito dalla giurisprudenza, in virtù di tale principio, l'esclusione può essere disposta solo in applicazione di una specifica causa indicata nel Cod[ OMISSIS ] dei contratti o di altre disposizioni di leggi vigenti, ma nessuna disposizione normativa correla l'esclusione dalla gara o altro tipo di sanzione al fatto che l'offerta sia formulata in un numero di pagine superiore a quello stabilito dalla lex specialis (cfr., Parere di precontenzioso delibera n. 819 del 26 settembre 2018)".

SUPERAMENTO LIMITI DIMENSIONALI DELL'OFFERTA TECNICA: NON PUO' COMPORTARE ESCLUSIONE DEL CONCORRENTE

Questo collegio osserva, con riferimento ai limiti dimensionali, censura rivolta anche verso le offerte presentate dai RTI s. e v., l’art. 19.5 del disciplinare di gara prevede che <<A livello di singolo lotto, allo step 2 “Offerta tecnica” del percorso guidato “Invia offerta”, il concorrente, pena l’esclusione dalla gara, dovrà operare a Sistema presentando l’offerta tecnica richiesta, così composta:…>> seguito da un elenco di dieci campi riferiti agli elementi costitutivi dell’offerta tecnica. Si evince chiaramente che la causa di esclusione non riguarda il superamento delle pagine ma la modalità di presentazione degli elementi costitutivi dell’offerta tecnica da parte dell’operatore economico, il quale “dovrà operare a Sistema” per la presentazione della stessa, a pena di esclusione.

Il Collegio ritiene di dovere dare atto di una recente pronuncia del Consiglio di Stato su un caso sovrapponibile a quello ora riportato, con cui ha affermato che “il superamento dei limiti dimensionali dell'offerta […] non ne poteva comportare l'esclusione dalla gara, non foss'altro che in ossequio al principio di tassatività delle cause di esclusione (Cons. Stato, V, 18 agosto 2023, n. 7815). In tale prospettiva, appare anche ragionevole una valutazione utile della "offerta dimensionalmente eccedentaria", espungendo dunque le parti di minore rilevanza da parte della commissione, senza che possa ritenersi necessitata (sul piano giuridico) l'esclusione dei contenuti della parte conclusiva dell'offerta. Si intende che la regola del limite dimensionale è posta a tutela delle esigenze di speditezza della procedura valutativa (Cons. Stato, VII, 31 agosto 2023, n. 8101), e dunque della stazione appaltante, con la conseguenza che ogni valutazione al riguardo è rimessa alla stessa amministrazione, senza che con ciò possa determinarsi alcun vulnus al principio di par condicio” (Consiglio di Stato, sez. V, 31 gennaio 2025, n.765).

Va poi osservato che nessuna norma di rango primario né nel Codice degli appalti pubblici né in altra fonte legislativa prescrive uno specifico limite dimensionale per la redazione dell'offerta tecnica o attribuisce alla Stazione appaltante un potere in tal senso. Ne consegue che la clausola che prevede, addirittura, per la violazione dei limiti dimensionali, lo stralcio di una parte dell'offerta rappresenta una vera e propria sanzione espulsiva, in contrasto con il divieto di aggravamento degli oneri procedimentali nonché con l'interesse della stessa Amministrazione a selezionare l'offerta migliore. Pertanto, una tale clausola, ove interpretata nel senso che la mancata osservanza di un parametro solo formale riferito ad una mera modalità redazionale di formulazione del testo, comporta l'esclusione dell'offerta indipendentemente dai suoi contenuti, è radicalmente nulla per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione ma, prima ancora, per violazione del principio di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost., potendo consentire ad un'offerta qualitativamente peggiore o maggiormente onerosa di prevalere sull'offerta migliore per motivi che nulla hanno a che fare con l'interesse pubblico (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 17 giugno 2024, n.12303; Consiglio di Stato, sez. III, 8 giugno 2021, n. 4371; Consiglio di Stato, sez. III, 14 dicembre 2020, n. 7967, id. sez. n. 7787/2020; Consiglio di Stato, sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1451).

OBBLIGO DI COMPUTO DEI SOPRAVVENUTI INCREMENTI SALARIALI NELLA VERIFICA DI ANOMALIA (97.5)

È legittima l'esclusione di un operatore economico che, in sede di verifica dell'anomalia, non computi nel costo della manodopera i nuovi trattamenti salariali derivanti dal rinnovo del CCNL di settore e dalle relative tabelle ministeriali sopravvenuti nelle more della gara; tali incrementi costituiscono eventi prevedibili che l'imprenditore deve diligentemente considerare per assicurare la sostenibilità dell'offerta.

LEGITTIMITÀ DELL'AGGIUDICAZIONE DEL SERVIZIO DI RISTORAZIONE SANITARIA E VERIFICA DI CONGRUITÀ (97.5)

Nelle procedure di gara per servizi ad alta intensità di manodopera, come la ristorazione collettiva, il giudizio di congruità dell'offerta espresso dalla commissione è espressione di un'ampia discrezionalità tecnica, non sindacabile nel merito se il sub-procedimento di anomalia ha dato atto del rispetto della contrattazione collettiva e della stabilità dei costi proposti dall'operatore economico aggiudicatario.

LEGITTIMA L'AGGIUDICAZIONE SE LA VERIFICA DELL'ANOMALIA CONFERMA IL RISPETTO DEI MINIMI SALARIALI (97.5)

In tema di verifica dell'anomalia dell'offerta, il giudizio di congruità svolto dalla Stazione Appaltante deve essere globale e sintetico, mirando a verificare la serietà dell'offerta nel suo complesso; è legittima l'aggiudicazione quando l'istruttoria conferma il rispetto dei minimi salariali tabellari inderogabili e l'adeguatezza dei costi della sicurezza dichiarati.

ILLEGITTIMA LA LEX SPECIALIS CHE ESCLUDE DALLA CLAUSOLA SOCIALE IL PERSONALE USCENTE DI UNA SEDE OPERATIVA (50.1)

È illegittima l'aggiudicazione di un appalto di servizi qualora la verifica di anomalia sia stata condotta sulla base di una lex specialis incompleta, che ometta di indicare una parte del personale uscente soggetto a clausola sociale; in tale ipotesi, la stazione appaltante è tenuta a rideterminare la congruità dell'offerta considerando gli oneri economici effettivi derivanti dal riassorbimento dei lavoratori non censiti, senza poter fare affidamento su benefici contributivi ormai cessati o su profili di inquadramento inferiori a quelli spettanti.

LEGITTIMA LA RIMODULAZIONE DELLE GIUSTIFICAZIONI DI ANOMALIA PER COMPENSARE SOPRAVVENUTI AUMENTI SALARIALI (97.5)

In sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, è consentita la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo rispetto a quelle già fornite, anche mediante la valorizzazione di economie sopravvenute o l'aggiustamento di errori di calcolo, fermo restando il limite dell'invariabilità dell'entità complessiva dell'offerta economica. Le voci in perdita o gli aumenti di costo sopravvenuti possono trovare compensazione in altri elementi dell’offerta o in riduzioni dell'utile previsto, il quale può essere legittimamente ridotto purché non diventi meramente simbolico.

INATTENDIBILITA' DELL'OFFERTA IN PERDITA PER SOTTOSTIMA DEL COSTO DEL LAVORO E DELLE ATTREZZATURE (97.5)

In tema di verifica dell'anomalia dell'offerta, è illegittimo il giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante qualora emerga che l'aggiudicatario abbia sottostimato il costo della manodopera omettendo gli scatti salariali mensili obbligatori. Tale inattendibilità è aggravata laddove l'operatore dichiari costi di ammortamento per attrezzature usate in contrasto con l'offerta tecnica che prevedeva la fornitura di beni nuovi, rendendo l'offerta economicamente non sostenibile e strutturalmente in perdita.

INATTENDIBILE IL GIUDIZIO DI CONGRUITÀ SE L'OFFERTA RISULTA IN PERDITA PER SOTTOSTIMA DI MANODOPERA E ATTREZZATURE (97.5)

È illegittimo il provvedimento di aggiudicazione fondato su un giudizio di congruità che ignori la sottostima dei costi della manodopera derivante dall'errata applicazione dei parametri del CCNL e l'incongruenza tra la natura dei beni strumentali promessi in gara (nuovi) e quelli indicati nelle giustificazioni (usati). L'offerta risultante in perdita non può essere risanata mediante compensazioni con economie ipotetiche non dimostrate dall'operatore economico in sede di verifica.

INAPPLICABILITÀ DEL TASSO DI ASSENTEISMO AZIENDALE AL PERSONALE RIASSORBITO (97.5)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, è legittimo il provvedimento di esclusione motivato dalla sottostima del costo della manodopera laddove l'operatore economico pretenda di giustificare lo scostamento dai parametri ministeriali invocando un tasso di assenteismo aziendale ridotto, ma applicandolo a personale oggetto di clausola sociale di riassorbimento. Il personale riassorbito porta con sé variabili individuali e storiche indipendenti dall'organizzazione del nuovo datore di lavoro. L'offerta che comporti un azzeramento dell'utile d'impresa per coprire costi obbligatori non correttamente quantificati è da considerarsi insostenibile.

INCONGRUO IL TASSO DI ASSENTEISMO AZIENDALE APPLICATO AL PERSONALE RIASSORBITO DAL GESTORE USCENTE

In tema di clausola sociale e verifica di anomalia, l'operatore economico che dichiari di riassorbire il personale del precedente appaltatore non può fondare la congruità del costo del lavoro su un tasso di assenteismo aziendale presunto o basato sulla propria esperienza storica, dovendo invece fare riferimento ai dati reali dei lavoratori assorbiti o ai valori medi ministeriali, attesa l'incompatibilità logica tra l'assorbimento di personale terzo e l'applicazione di indici di efficienza interni non ancora sperimentati su tale forza lavoro.

LEGITTIMA LA DEFINIZIONE DI SUB-CRITERI MOTIVAZIONALI DA PARTE DELLA COMMISSIONE (95.2)

È legittimo l'operato della commissione giudicatrice che introduca sub-criteri motivazionali e scaglioni di punteggio per la valutazione delle offerte tecniche, purché tale attività si limiti a specificare le modalità di attribuzione del punteggio massimo già previsto dal bando, senza alterare il peso relativo dei criteri di valutazione o i fattori di ponderazione stabiliti dalla stazione appaltante nella lex specialis.

DISCREZIONALITÀ DELLA P.A. NELLA VALUTAZIONE DELLE OMISSIONI DICHIARATIVE E NOZIONE DI SERVIZI ANALOGHI (80.5)

In tema di gravi illeciti professionali, l'omessa dichiarazione di fatti potenzialmente rilevanti non configura un'autonoma causa di esclusione per falso documentale, bensì un'omissione che la Stazione Appaltante deve valutare discrezionalmente per verificare l'affidabilità del concorrente; inoltre, ai fini della qualificazione tecnica, la nozione di servizi analoghi non deve essere intesa come identità assoluta tra prestazioni, ma come similitudine funzionale idonea a dimostrare la competenza richiesta.

INAPPLICABILITÀ DEL CODICE APPALTI ALLE AGGREGAZIONI INDUSTRIALI PRIVATE CON PARTECIPAZIONE PUBBLICA

L'attività preistruttoria dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, finalizzata a verificare la sussistenza dei presupposti per l'avvio di un'istruttoria antitrust, costituisce esercizio di un potere ampiamente discrezionale, non sindacabile dal giudice amministrativo se non sotto i profili della ragionevolezza e completezza istruttoria. Non è ravvisabile alcuna violazione delle norme sull'evidenza pubblica in operazioni di integrazione societaria che non prevedano l'affidamento di commesse pubbliche ma si configurino come ordinari interventi di mercato nell'ambito dell'autonomia privata.

ILLEGITTIMA L'AGGIUDICAZIONE CON FORZA LAVORO INFERIORE AI MINIMI INDEROGABILI

In materia di clausola sociale, qualora la lex specialis indichi come obbligatorio e inderogabile il mantenimento di una determinata pianta organica, è illegittima l'aggiudicazione disposta in favore di un concorrente che proponga un numero di unità lavorative inferiore, essendo irrilevante la tipologia contrattuale (a termine o indeterminata) dei lavoratori uscenti ai fini del computo della forza lavoro minima richiesta.

LEGITTIMITÀ DELLA VERIFICA FACOLTATIVA DI ANOMALIA DELL'OFFERTA ANCHE SOTTO SOGLIA (97.6)

È legittima l'esclusione di un operatore economico allorquando la stazione appaltante, nell'esercizio del potere di verifica facoltativa dell'anomalia, rilevi che l'offerta è complessivamente insostenibile a causa della sottostima degli oneri derivanti dalle migliorie proposte e dell'incongruità delle spese generali, risultando irrilevante che l'offerta non abbia superato le soglie di anomalia automatica.

LIBERA RIPARTIZIONE PRESTAZIONI NEL RAGGRUPPAMENTO TEMPORANEO DI TIPO ORIZZONTALE

Negli appalti di servizi e forniture non vige ex lege il principio di necessaria corrispondenza tra la qualificazione di ciascuna impresa partecipante a un raggruppamento orizzontale e la quota della prestazione di rispettiva pertinenza, restando tale disciplina rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante nella redazione della lex specialis.

ESCLUSIONE AUTOMATICA PER VIOLAZIONE DEI MINIMI SALARIALI INDEROGABILI NELL'OFFERTA ECONOMICA (95.10)

In materia di appalti pubblici, la violazione dei minimi salariali inderogabili previsti dai contratti collettivi nazionali configura una fattispecie di esclusione automatica dell'operatore economico. Tale violazione, a differenza dello scostamento dai parametri medi delle tabelle ministeriali, ha natura vincolata e non consente alla stazione appaltante di accettare giustificazioni o compensazioni con sovraste di altre voci di costo dell'offerta.

OBBLIGO DI DIMOSTRARE L'EQUIVALENZA DELLE TUTELE NELLA SCELTA DEL CCNL (11.3)

In sede di verifica dell'anomalia, la stazione appaltante deve accertare che l'eventuale applicazione di un CCNL alternativo garantisca un livello di tutela non inferiore a quello indicato nella lex specialis, gravando sul concorrente l'onere di fornire una dimostrazione rigorosa e puntuale di tale equivalenza; ne consegue che è legittima l'esclusione qualora sussistano discordanze tra il monte ore contrattuale promesso in sede di offerta e quello successivamente giustificato, o qualora non sia garantito il rispetto degli obblighi derivanti dalla clausola sociale di assorbimento del personale.

VALIDITA' DELL'IMPEGNO ALLA LOCAZIONE PER COMPROVARE LA DISPONIBILITA' DEL CENTRO COTTURA

È legittima l'aggiudicazione di un servizio di ristorazione basata sull'impegno unilaterale di un terzo a concedere in locazione il centro cottura necessario, poiché tale impegno costituisce fonte di obbligazione idonea a garantire l'effettiva disponibilità del bene una volta conseguita l'aggiudicazione. Inoltre, l'obbligo di riassorbimento dei lavoratori previsto dalla clausola sociale deve essere armonizzato con le esigenze organizzative dell'operatore subentrante e con la libertà di iniziativa economica, non potendo imporre un obbligo di assunzione integrale e automatico che prescinda dalle reali necessità del nuovo gestore.

PREVALENZA DEL RIBASSO PERCENTUALE SUL VALORE ASSOLUTO NELL'OFFERTA ECONOMICA (95.2)

È legittima la rettifica del punteggio attribuito all'offerta economica operata dalla Stazione Appaltante laddove sussista un contrasto tra il ribasso percentuale indicato e il valore assoluto dell'offerta, dovendosi dare prevalenza al primo in quanto espressione della volontà negoziale. Tale operazione, se basata su elementi certi e chiarimenti forniti in sede di verifica dell'anomalia, non costituisce una modifica dell'offerta ma una mera attività interpretativa e di correzione di errori materiali che non altera la par condicio tra i concorrenti.

LIBERTÀ DI SCELTA DEL CCNL E PREVALENZA DEL MONTE ORE EFFETTIVO NELL'ANOMALIA

Ai fini della verifica di congruità dell'offerta economica, la stazione appaltante deve dare prevalenza al monte ore effettivo, calcolato sottraendo dalla base lorda le ore medie di ferie e assenze, poiché esso riflette il costo reale sostenuto dall'impresa. La scelta del CCNL applicabile ai dipendenti rientra nell'autonomia organizzativa e nella libertà d'impresa garantita costituzionalmente, e non può essere sindacata da altri concorrenti sotto il profilo della tutela retributiva dei lavoratori, restando il controllo limitato alla verifica di coerenza oggettiva tra il contratto e le prestazioni richieste.

VERIFICA ANOMALIA OFFERTA - SCOSTAMENTO COSTO MANODOPERA - NON INCIDE SUL GIUDIZIO COMPLESSIVO DI ANOMALIA

Il giudizio di anomalia dell’offerta deve basarsi su dati oggettivamente verificabili, che devono orientare dapprima l’analisi della stazione appaltante, e successivamente il controllo giudiziale sul ragionevole esercizio della discrezionalità tecnica da parte della stazione appaltante stessa.

Del resto, laddove, nel caso in esame, si volesse fondare il giudizio di anomalia su mere ipotesi congetturali, non si potrebbe escludere, sul piano della possibilità, che, sempre in futuro, possa avverarsi anche l’ipotesi contraria rispetto a quella della riduzione del tasso in esame, ovvero la continuazione del favorevole andamento infortunistico che ha contraddistinto l’attività aziendale della OMISSIS s.r.l. dal 2019 fino ad oggi con il mantenimento dell’attuale tasso medio di riduzione.

COMPATIBILITÀ DEL RIPARTO INTERNO DI ATTIVITÀ CON IL RAGGRUPPAMENTO TEMPORANEO ORIZZONTALE (48.2)

La struttura del raggruppamento temporaneo orizzontale non preclude un riparto interno delle quote di esecuzione che veda l'attribuzione di specifici segmenti dell'unica prestazione complessa a singoli componenti, purché tutti i membri del raggruppamento posseggano le qualificazioni necessarie a partecipare all'esecuzione dell'unica prestazione oggetto di gara.

ILLEGITTIMA L'OFFERTA CHE CALCOLA IL COSTO DEL LAVORO SULLE ORE TEORICHE ANZICHÉ EFFETTIVE (23.16)

È legittima l'esclusione per anomalia dell'offerta qualora l'operatore economico calcoli il costo del lavoro utilizzando il divisore delle ore teoriche annue in luogo di quelle effettivamente lavorate (mediamente lavorate), poiché tale operazione determina una sottostima irragionevole degli oneri salariali che non tiene conto delle assenze contrattualmente previste (ferie, malattie, festività), rendendo l'offerta economicamente insostenibile.

LEGITTIMA L'OFFERTA CHE CALCOLA IL COSTO DEL LAVORO SULLE ORE EFFETTIVAMENTE PRESTATE (95.10)

Ai fini della verifica di anomalia, il costo della manodopera deve essere valutato in base alle ore di lavoro effettivamente necessarie per l'esecuzione del servizio, escludendo le ore medie annue non lavorate (ferie, festività, malattie), che possono essere gestite dall'operatore economico attraverso la propria organizzazione aziendale e l'impiego di personale di riserva i cui costi fissi non incidono direttamente sulla specifica commessa.

LEGITTIMA L'IDENTITÀ DI PUNTEGGI TRA COMMISSARI SE FRUTTO DI CONFRONTO DIALETTICO (77.2)

In tema di valutazione delle offerte tecniche col criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, l'identità dei punteggi assegnati dai singoli commissari non costituisce un indice patologico di formazione della valutazione, bensì rappresenta la sintesi del procedimento decisionale collegiale, teso ad omogeneizzare i punti di vista divergenti attraverso il confronto e la ponderazione delle prospettive individuali.

OBBLIGATORIA L'IMPUTAZIONE PRO QUOTA DEI COSTI DEL PERSONALE CONDIVISO NELLA VERIFICA DI ANOMALIA (97.3)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, l'operatore economico ha l'onere di dimostrare l'esatto costo del personale destinato all'esecuzione del servizio. Qualora vengano impiegate risorse condivise tra più appalti, è necessaria un'imputazione pro quota dei costi che sia certa e documentata; l'indeterminatezza di tali oneri, derivante dalla loro generica confluenza nella voce delle spese generali, impedisce il vaglio di attendibilità dell'offerta e legittima l'esclusione del concorrente.

NECESSARIA GIUSTIFICAZIONE DELLO SCOSTAMENTO DALLE TABELLE MINISTERIALI SUL TASSO DI ASSENTEISMO (97.5)

È illegittima la valutazione di congruità dell'offerta della stazione appaltante che accetti una stima del costo della manodopera basata su un tasso di assenteismo sensibilmente inferiore alle tabelle ministeriali senza che l'operatore economico abbia fornito una dimostrazione puntuale e statistica relativa a tutte le tipologie di assenza, incluse quelle per malattia e infortunio, non essendo sufficiente il richiamo alle sole assenze contrattualmente predeterminate.

LIMITI AL SINDACATO GIURISDIZIONALE SULLA DISCREZIONALITA' TECNICA E VERIFICA DI ANOMALIA (97.5)

In sede di affidamento di appalti pubblici, la stazione appaltante può legittimamente delegare alla commissione di gara le funzioni del RUP relative alla verifica di anomalia delle offerte. Tale verifica deve essere condotta con un approccio globale e non parcellizzato, restando precluso al giudice amministrativo un sindacato di merito sulle singole voci di costo, salvo il caso di palese e manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti che renda l'offerta complessivamente inattendibile.

LEGITTIMA L'INDICAZIONE DELLA FORMAZIONE SENZA ALLEGATE CERTIFICAZIONI SE NON RICHIESTE DALLA LEX SPECIALIS (95.6)

Nelle gare d'appalto gestite con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, l'attribuzione di punteggio premiale per la formazione del personale può fondarsi sulla mera indicazione descrittiva richiesta dal bando, posticipando la produzione dei certificati alla fase di aggiudicazione. Inoltre, lo scostamento dai costi medi della manodopera indicati nelle tabelle ministeriali non inficia ex se la validità dell'offerta, rientrando nell'autonomia organizzativa dell'impresa dimostrare la sostenibilità economica della proposta nel rispetto dei minimi salariali previsti dal contratto collettivo.

OBBLIGO DI VALUTARE I RINNOVI DEL CCNL NELLA VERIFICA DI CONGRUITÀ DELL'OFFERTA ECONOMICA

È illegittimo il giudizio di congruità dell'offerta che ometta di considerare i costi del personale aggiornati ai rinnovi del CCNL di settore intervenuti nel corso della procedura, in quanto la stazione appaltante deve accertare la sostenibilità economica della proposta contrattuale sulla base delle voci di costo ragionevolmente attendibili durante l'intera durata dell'appalto.

L'ANNULLAMENTO DELL'INTERDITTIVA ANTIMAFIA TRAVOLGE L'ESCLUSIONE DALLA GARA CON EFFICACIA RETROATTIVA

L'annullamento dell'informativa interdittiva antimafia operato dal giudice amministrativo produce effetti ex tunc, travolgendo per invalidità derivata gli atti della procedura di gara basati sul presupposto poi rimosso. La Stazione Appaltante è obbligata a riammettere l'operatore già escluso, ma l'aggiudicazione non è automatica, restando subordinata al completamento dei controlli obbligatori, come la verifica dell'anomalia dell'offerta, qualora non ancora espletati.

IL COSTO REALE DELLA MANODOPERA DEVE COMPRENDERE GLI ONERI PER LE SOSTITUZIONI DEI DIPENDENTI ASSENTI (97.5)

In sede di giustificazione dell'offerta sospetta di anomalia, l'operatore economico è tenuto a quantificare analiticamente il costo della manodopera comprensivo delle ore di sostituzione necessarie per coprire le assenze fisiologiche del personale titolare (ferie, malattie, permessi). L'impegno del legale rappresentante a sostituire personalmente e senza costi aggiuntivi il personale assente non esonera l'impresa dall'obbligo di inserire il relativo onere economico nel computo della manodopera, pena l'inattendibilità del giudizio di congruità della stazione appaltante.

INSUFFICIENZA DEI PREVENTIVI NELLA VERIFICA DI CONGRUITA' DELL'OFFERTA (97.5)

In sede di verifica della congruità dell'offerta, la stazione appaltante può legittimamente richiedere all'operatore economico di documentare l'affidabilità dei prezzi offerti mediante fatture d'acquisto quietanzate o libri cespiti, qualora i costi indicati presentino scostamenti tali rispetto ai valori di mercato da rendere i semplici preventivi di terzi inadeguati a dimostrare l'effettiva tenuta economica dell'offerta. Un'offerta che generi una perdita non compensata dall'utile d'impresa dichiarato deve essere ritenuta inattendibile e ne comporta l'esclusione.

OBBLIGO DI PREVEDERE GLI AUMENTI SALARIALI DERIVANTI DAL RINNOVO DEL CCNL (97.5)

È legittima l'esclusione dalla gara dell'operatore economico il cui costo della manodopera, sebbene conforme alle tabelle vigenti al momento della presentazione dell'offerta, risulti inferiore ai nuovi minimi salariali stabiliti dal rinnovo del CCNL di settore intervenuto nelle more del procedimento, gravando sull'offerente l'onere di prevedere gli incrementi necessari a garantire i trattamenti minimi inderogabili per tutta la durata dell'appalto.

LA REVISIONE DELLA CONSORZIATA NON INTERROMPE LA CONTINUITA' DEL REQUISITO SOA DEL CONSORZIO (80.1)

È illegittima l'esclusione di un consorzio stabile per perdita del requisito di qualificazione qualora tale circostanza derivi dalla temporanea scadenza intermedia dell'attestazione SOA di una propria consorziata sotto revisione quinquennale, se quest'ultima ottiene il rinnovo ripristinando la classifica originaria. In materia di avvalimento, l'onerosità del contratto può essere soddisfatta da un interesse economico indiretto derivante dall'appartenenza al medesimo gruppo societario. La verifica di anomalia dell'offerta non deve risolversi in una 'caccia all'errore' formale, ma deve accertare l'attendibilità complessiva dell'offerta finalizzata all'esecuzione dell'appalto, in ossequio al principio del risultato.

ILLEGITTIMITÀ PUNTEGGI TECNICI E RISARCIMENTO PER EQUIVALENTE NEGLI APPALTI PNRR (125.3)

In tema di appalti PNRR, l'accertata illegittimità dei punteggi tecnici che avrebbe determinato un diverso ordine di graduatoria fonda esclusivamente il diritto al risarcimento per equivalente, essendo esclusa per legge la caducazione del contratto stipulato; tale risarcimento è parametrato alla perdita di chance, liquidata in via equitativa in misura percentuale sull'utile atteso.

EQUO COMPENSO: E' UN EQUO RIBASSO PER QUESTO CONSIGLIO DI STATO

Per questo collegio, in definitiva, i due meccanismi divisati dal d.m. n. 140/2012 e dal D.I. 17 giugno 2016 pur recando un nucleo comune (la formula moltiplicatoria per il compenso) differiscono quanto a natura della fonte normativa (si tratta di due regolamenti ministeriali ben distinti, l’uno ministeriale, l’altro interministeriale), scopi (l’uno mira a disciplinare la liquidazione dei compensi equi, l’altro punta alla determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara) e struttura (l’una si contraddistingue per un range di flessibilità, mentre l’altro definisce un importo fisso) legittimando una ricostruzione dicotomica nel senso che la prima fonte individua il minimum corrispettivo inderogabile (il compenso equo ribassabile sino al 60%), mentre la seconda individua il corrispettivo equo da porre a base di gara. Ricostruito in tali termini il rapporto tra i due plessi normativi, si dissolve ogni dubbio di possibile antinomia tra la disciplina sui contratti pubblici e quella sopravvenuta sull’equo compenso, la cui sfera di applicabilità è peraltro dichiaratamente estesa alle “prestazioni rese dai professionisti in favore della pubblica amministrazione e delle società disciplinate dal testo unico in materia di società a partecipazione pubblica” (art. 2, co. 2 legge n. 49/2023): ne riviene che la nozione di equo compenso applicabile alla contrattualistica pubblica deve essere riformulata più perspicuamente in termini di equo ribasso, nozione frutto dell’esegesi coordinata tra corrispettivo equo e proporzionato posto a base di gara e minimum inderogabile evincibile dal range di flessibilità del compenso liquidabile in ragione della complessità della prestazione dedotta nell’affidamento.

COSTO DELLA MANODOPERA - SCOSTAMENTO DALLE TABELLE MINISTERIALI - AMMESSO SE MINIMO E GIUSTIFICATO

L’art. 97, comma 5 del d.lgs. n. 50 del 2016 prevede che la stazione appaltante può escludere l’offerta (solo) laddove le giustificazioni offerte dal concorrente in sede di verifica di anomalia non siano sufficienti a dare riscontro del basso livello del prezzo o dei costi proposti, una volta accertato che l’anomalia dell’offerta derivi, tra l’altro, dal fatto che: “d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23, comma 16”; il successivo comma 6 precisa inoltre che le giustificazioni non sono in alcun modo ammesse né in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge, né agli oneri di sicurezza di cui al piano di sicurezza e coordinamento previsto dal d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81.

Tali tabelle sono richiamate dall’art. 23, comma 16 del medesimo decreto, per cui “[…] il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali”.

Va comunque chiarito che le tabelle ministeriali individuano il costo medio orario del lavoro, mentre la previsione di inderogabilità di cui all’art. 97, comma 6, d.lgs. n. 50 del 2016 si riferisce solo al trattamento minimo salariale stabilito dalla legge o dalla contrattazione collettiva.

Ne consegue che eventuali scostamenti “significativi” rispetto al valore indicato nelle tabelle devono essere puntualmente giustificati e documentati (ex pluribus, Cons. Stato, V, 16 settembre 2024, n. 7603), non valendo a tal fine affermazioni meramente generiche (ex multis Cons. Stato, IV, 12 marzo 2009, n. 1451), ferma restando la possibilità di considerare anormalmente basse le offerte che si discostino dai costi medi indicati nelle citate tabelle “qualora la discordanza sia considerevole ed ingiustificata” (Cons. Stato, V, 22 novembre 2022, n. 10272), mentre eventuali riduzioni del costo del lavoro non potrebbero mai portare al di sotto dei valori minimi di trattamento salariale, come tali inderogabili e non soggetti a variazioni in peius.

Orbene, nel caso in esame, sebbene i costi della manodopera non fossero stati indicati in modo analitico nell’offerta economica iniziale, ma solo in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, utilizzando il “facsimile giustificativi offerta economica”, il verificatore ha pur sempre potuto esaminare tale costo nel suo complesso e documentare come lo stesso sia stato modificato in sede di giustificativi; in particolare, ha analizzato il costo della manodopera del Consorzio Nazionale Servizi sia in relazione alla documentazione di gara, sia soprattutto con riferimento alla differenza “matematica” (pari ad euro 428.859,03) tra i due importi indicati in sede di offerta e nel corso del sub-procedimento di anomalia, al fine di valutare l’incidenza sostanziale o meno di tale entità sull’offerta complessiva del Consorzio stesso.

OBBLIGATORIA LA VERIFICA DI ANOMALIA SE L'OFFERTA SUPERA I QUATTRO QUINTI DEI PUNTEGGI MASSIMI (97.3)

È illegittima l'aggiudicazione di un appalto di servizi qualora la Stazione Appaltante ometta di verificare la congruità dell'offerta che abbia riportato punteggi tecnico-economici superiori ai quattro quinti dei massimi previsti dalla lex specialis, nonché di accertare il rispetto dei minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle ministeriali.

ILLEGITTIMA LA RIDUZIONE DEL COSTO DELLA MANODOPERA SENZA ADEGUATA GIUSTIFICAZIONE ECONOMICA NEI CHIARIMENTI (97.5)

È legittima l'esclusione di un concorrente la cui offerta risulti anomala a causa di una rilevante e ingiustificata riduzione dei costi della manodopera tra quanto dichiarato in gara e quanto documentato nei chiarimenti. La presenza massiccia di personale in apprendistato in un servizio che richiede specifica preparazione tecnica e autonomia operativa configura violazione della lex specialis laddove quest'ultima richieda personale esperto, non essendo sufficiente il mero affiancamento futuro a personale qualificato.

ILLEGITTIMA LA RIDUZIONE DEL COSTO DELLA MANODOPERA NON GIUSTIFICATA IN SEDE DI VERIFICA DELL'ANOMALIA (97.6)

In tema di appalti pubblici, la rimodulazione al ribasso del costo della manodopera in sede di giustificativi per l'anomalia è inammissibile qualora manchi una giustificazione economica esplicita e documentata sulla diversa allocazione del differenziale decurtato, trattandosi di modifica sostanziale di un elemento essenziale dell'offerta non supportata da ragioni di efficienza dimostrate.

ILLEGITTIMA LA RIDUZIONE NON GIUSTIFICATA DEI COSTI MANODOPERA IN SEDE DI VERIFICA DI ANOMALIA (95.10)

È legittima l'esclusione dalla gara dell'operatore economico che, in sede di giustificativi sull'anomalia dell'offerta, operi una riduzione dei costi della manodopera rispetto a quanto dichiarato in sede di offerta economica senza fornire una adeguata giustificazione o una diversa allocazione di tali importi. Inoltre, l'obbligo di garantire livelli prestazionali qualitativi mediante personale esperto non è soddisfatto dall'impiego di apprendisti, la cui natura contrattuale implica una carenza di preparazione professionale autonoma che deve essere colmata solo durante il rapporto di lavoro.