LEGITTIMA LA RISOLUZIONE IN DANNO SE L'APPALTATORE SOSPENDE ARBITRARIAMENTE I LAVORI PER PRESUNTE CARENZE PROGETTUALI (108)

È legittima la risoluzione contrattuale in danno, con conseguente escussione della polizza fideiussoria, disposta dalla Stazione Appaltante nei confronti dell'operatore economico che non dia effettivo avvio all'esecuzione dell'appalto adducendo pretestuose carenze progettuali o l'indisponibilità delle aree, allorquando la disciplina contrattuale rimetta esplicitamente le scelte logistiche alla condivisione tra le parti e consenta all'Amministrazione di individuare le aree di intervento in una fase successiva, escludendosi in tal caso la configurabilità di una variante in corso d'opera.

"Da tutto quanto esposto non risulta alcuna inadempienza grave del committente idonea a legittimare la risoluzione, mentre risulta corretta la risoluzione contrattuale 'in danno' del 15.6.2021 ex art. 108 D. Lgs. 50/2016, rilevato che, per quanto esposto, la ditta, alla quale, al più, poteva essere concessa una proroga del termine di conclusione dei lavori, non dava seguito all'appalto senza giustificato motivo, così come è legittima l'escussione della polizza."

RISARCIBILE IL DANNO ALL'APPALTATORE PER IL RITARDO INGIUSTIFICATO DELLA STAZIONE APPALTANTE NELL'EMISSIONE DEL COLLAUDO (102)

In tema di appalti pubblici, il ritardo ingiustificato della stazione appaltante nell'approvazione del certificato di collaudo viola l'obbligo di cooperazione all'adempimento dell'appaltatore ex artt. 1175, 1206 e 1375 c.c. e legittima il riconoscimento del risarcimento del danno in favore dell'esecutore, valutabile equitativamente ex art. 1226 c.c. applicando criteri proporzionali all'importo contrattuale e ai giorni di ritardo.

Di contro, sono precluse le riserve per maggiori oneri di smaltimento rifiuti e aumento del costo dei materiali qualora la lex specialis ponga espressamente tali voci a carico dell'aggiudicatario, escludendo l'operatività della revisione prezzi.

"in ordine ai pregiudizi patiti in ragione della omessa emissione del certificato di collaudo giova osservare:

- è incontestato fra le parti che il collaudo si sarebbe dovuto concludere entro sei mesi dalla data di ultimazione dei lavori [...];

- ai sensi dell’art. 102 D.Lgs. n°50/2016, e degli artt. 1175 c.c., 1206 c.c., 1374 c.c. e 1375 c.c. oltre che dell’art. 2 Cost. la stazione appaltante era tenuta a cooperare all’adempimento dell’appaltatore ponendo in essere sollecitamente tutte quelle attività, anche volte a rimuovere ostacoli, affinchè il risultato cui è preordinato il rapporto obbligatorio potesse essere perseguito nei tempi e modi di legge e di contratto;

considerata la non corretta condotta dell’in tema di collaudo, il cui certificato non risulta versato negli atti di causa, sussistono le condizioni per valutare equitativamente il danno ex art. 1226 c.c. fruendo del Parere ANAC Ag. 13/13 dell’01/04/2013 e cioè applicando il criterio matematico che commisura il pregiudizio ad una percentuale(2%) dell’importo netto contrattuale dei lavori, ridotto di spese generali(13%) ed utile(10%) e rapportato ai giorni di ritardo;"

INAPPLICABILE LA COMPENSAZIONE PREZZI ECCEZIONALE PER OFFERTE PRESENTATE DOPO IL 31 DICEMBRE 2021

In tema di appalti pubblici di lavori, il meccanismo eccezionale e derogatorio di aggiornamento dei prezzi previsto per far fronte all'emergenza pandemica e al conflitto ucraino non è invocabile per i contratti la cui offerta sia stata presentata successivamente al limite temporale tassativo del 31 dicembre 2021. Tale disciplina, derogando alla pattuizione contrattuale originaria e al regime ordinario delle revisioni, ha natura di norma eccezionale ed è soggetta al divieto di applicazione analogica. Ne consegue la reiezione delle riserve fondate su tale base normativa se l'istante non rientra nello stringente perimetro temporale legislativo.

"La previsione di cui all'art 26, comma 1, del d.l. n. 50/2022, volto a fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, dei carburanti e dei prodotti energetici, ha natura eccezionale e ne deve essere esclusa l'estensione in via analogica a fattispecie non previste dalla norma"

SPETTA L'ADEGUAMENTO PREZZI ECCEZIONALE ANCHE SENZA FORMALE RISERVA SUL SAL

La revisione straordinaria dei prezzi introdotta dalla legislazione emergenziale ha natura eccezionale e vincolante, operando mediante etero-integrazione del regolamento negoziale. Ne deriva che la Stazione Appaltante è tenuta a procedervi d'ufficio, senza che l'Operatore Economico debba presentare un'apposita istanza; in tale peculiare cornice normativa, l'omessa apposizione di una riserva sul singolo SAL non determina la decadenza dal diritto ai maggiori compensi, assumendo potenziale valenza abdicativa soltanto l'approvazione senza rilievi della contabilità finale dell'appalto.

"L'art.26 contempla un meccanismo di adeguamento automatico del prezzo, ancorato a parametri oggettivi e vincolanti, come si evince dal dato testuale, secondo cui lo stato di avanzamento dei lavori "è adottato" applicando i prezziari aggiornati ed i maggiori importi che ne derivano "sono riconosciuti" dalla stazione appaltante (...) L'appaltatore non è quindi onerato di presentare apposita istanza per ottenere il pagamento dell'adeguamento dei prezzi (...) non può ritenersi imprescindibile l'apposizione di una formale riserva sul SAL per conseguire le maggiori spettanze. L'unica criticità semmai può porsi alla chiusura della fase esecutiva del contratto, in caso di approvazione incondizionata della contabilità finale dei lavori."

DIVIETO DI PROROGA TACITA E LIMITI ALL'AZIONE DI ARRICCHIMENTO INGIUSTIFICATO (106.11)

In materia di appalti pubblici, la proroga tecnica costituisce strumento eccezionale invocabile unicamente ove vi sia espressa previsione nei documenti di gara. In difetto, le prestazioni rese oltre i limiti quantitativi e temporali dell'appalto sono prive di valida fonte negoziale per assenza di forma scritta.

È infondata nel merito la conseguente azione di indebito arricchimento proposta nei confronti dell'Ente pubblico qualora l'istante si limiti a richiedere un indennizzo pari ai prezziari contrattuali, omettendo di fornire la rigorosa prova documentale dei soli esborsi vivi affrontati per le maestranze e i materiali impiegati, stante il generale divieto di includere il margine di utile nell'indennizzo ex art. 2041 c.c.

"[...] la proroga tecnica costituisce uno strumento di carattere eccezionale e temporaneo, ammesso dalla legge in presenza di determinati presupposti e al solo fine di assicurare alla stazione appaltante la continuità della prestazione in corso durante il passaggio da un regime contrattuale a un altro, per il tempo strettamente necessario alla definizione del nuovo affidamento, ed è comunque consentita solo in ipotesi di una espressa previsione in tal senso nella lex specialis di gara [...].

La funzione dell'indennizzo è quella di reintegrare il patrimonio del soggetto che ha subìto l'ingiusta diminuzione e la sua misura deve essere rapportata alla diminuzione patrimoniale patita e non anche al lucro cessante.

In assenza di una simile allegazione, non è possibile disporre c.t.u. per la determinazione dell’indennizzo ex art. 2041 c.c. pari alla minor somma tra l’impoverimento della attrice e l’arricchimento dell’Ente, in quanto tale esperimento tecnico sarebbe evidentemente esplorativo, non potendo superare l’onere probatorio a carico della stessa opposta."

AUTONOMIA DELLA PROROGA TECNICA E IMPUGNABILITA' NONOSTANTE PRECEDENTE ACQUIESCENZA (120.11)

In tema di appalti pubblici, la proroga tecnica costituisce un provvedimento amministrativo di natura autoritativa che, pur ponendosi in continuità con precedenti estensioni, rimane un atto autonomo supportato da un'istruttoria specifica; ne consegue che l'operatore economico può legittimamente contestare l'ultima proroga disposta, specialmente se questa supera i limiti temporali fissati dalla disciplina di gara, senza che l'acquiescenza manifestata verso i provvedimenti pregressi possa precluderne l'impugnazione.

SUBAPPALTO: COMPENSI PER VARIANTI EXTRACONTRATTUALI CONCORDATE PER FATTI CONCLUDENTI

In tema di subappalto, in assenza di una clausola che vincoli la validità delle varianti in corso d'opera alla forma scritta, il consenso alla loro esecuzione può perfezionarsi tacitamente, con conseguente obbligo di corrispondere il relativo compenso al subappaltatore.

"Quanto [...] alla realizzazione delle opere extra contratto, benchè alcuna delle parti ne contesti l’avvenuta realizzazione, controversa è la spettanza del compenso mancando, secondo la prospettazione di parte attrice, il preventivo accordo delle parti come previsto dall’art. 8 del contratto di subappalto.

Invero, secondo la prospettazione della giurisprudenza, la realizzazione di opere extra contratto può dirsi accettata e quindi oggetto di retribuzione se il committente dimostra un comportamento chiaro ed inequivocabile (cd. per fatti concludenti) di accettazione delle stesse, anche in mancanza di un’autorizzazione scritta, sempre che il contratto medesimo non subordini appunto il raggiungimento dell’accordo per la realizzazione di opere extra contratto alla redazione di patti aggiunti al contratto medesimo.

Si afferma infatti che “né, peraltro, tale pattuizione sull’esecuzione di lavori extra-contratto esigeva la forma scritta ai fini della prova, a fronte della redazione per iscritto del contratto principale. In proposito, occorre precisare che, in tema di appalto, le nuove opere richieste dal committente costituiscono varianti in corso d’opera ove, pur non comprese nel progetto originario, siano necessarie per l’esecuzione migliore ovvero a regola d’arte dell’appalto o, comunque, rientrino nel piano dell’opera stessa e, invece, sono lavori extracontrattuali se siano in possesso di una individualità distinta da quella dell’opera originaria, pur se ad essa connessi, ovvero ne integrino una variazione quantitativa o qualitativa oltre i limiti di legge, sicché, nel primo caso, l’appaltatore è, in linea di principio, obbligato ad eseguirle, mentre, nel secondo, le opere debbono costituire oggetto di un nuovo appalto (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 727 del 15/01/2020; Sez. 2, Sentenza n. 9767 del 12/05/2016; Sez. 1, Sentenza n. 18438 del 01/08/2013; Sez. 1, Sentenza n. 12416 del 07/07/2004; Sez. 1, Sentenza n. 8094 del 14/06/2000; Sez. 1, Sentenza n. 1531 del 19/05/1972)” (Cass., ord. 16222/2023)."

ADEGUAMENTO PREZZI DL 50/2022: INAPPLICABILITÀ AGLI APPALTI PRIVATI DI SOCIETÀ MISTE

In tema di adeguamento eccezionale dei prezzi dei materiali da costruzione, la controversia appartiene alla giurisdizione del Giudice Ordinario.

Tuttavia, la misura straordinaria di cui all'art. 26 del D.L. n. 50/2022 è inapplicabile qualora il contratto conservi natura di appalto privato (stipulato tra società di capitali, seppur partecipate al 51% dal pubblico, per scopi privati), non essendo sufficiente a mutarne la natura il mero recepimento negoziale di clausole pubblicistiche.

Resta fermo, in ogni caso, l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva per ogni richiesta di maggior compenso, la cui omissione determina la decadenza dalla pretesa.

"E’ infatti noto che “un contratto di appalto concluso tra soggetti privati per il soddisfacimento di interessi privati non si trasforma in appalto pubblico – il quale postula che committente sia la pubblica amministrazione e che persegua interessi pubblici – solo perché i contraenti, facendo uso della loro autonomia negoziale, hanno inteso disciplinarlo mediante recepimento delle clausole contenute nel capitolato generale per l’appalto delle opere pubbliche, se e in quanto non in contrasto con le specifiche pattuizioni da loro formulate. Ne consegue che un siffatto contratto resta disciplinato dalle norme sull’appalto privato di cui all’art. 1655 e ss. c.c.” (Cass., sez. II civ., ordinanza 24 ottobre 2025, n. 28249; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 5148 del 12/06/1987).

Tanto chiarito in ordine al fatto che si discute di un contratto di appalto privato, concluso tra due società di capitali, per interessi privati, deve escludersi la invocabilità ad esso della disciplina pubblicistica speciale di cui all’art. 26 D.L. n. 50/22.

[...]

La specialità di tale disciplina e la sua operatività verso la sola Pubblica Amministrazione, nel solo settore degli appalti di lavori pubblici, è stata del resto confermata dalle stesse Sezioni Unite della Cassazione, nella ordinanza n. 3177 del 12/02/2026, più volte menzionata, nella quale è stato sottolineato che “l’art. 26 del D.L. 50/2022 non attribuisce alla P.A. alcun esercizio di potere pubblicistico implicante una valutazione comparativa di interessi privati e pubblici, ma rinvia espressamente all’applicazione dei prezzari regionali aggiornati annualmente. Si tratta, quindi, di un meccanismo di adeguamento automatico ancorato a precisi parametri oggettivi e vincolanti predeterminati dal legislatore, ossia i prezziari regionali aggiornati, di cui al comma 2 dello stesso articolo, quale misura straordinaria e obbligatoria, dettata dall’emergenza economica e dall’aumento dei costi dei materiali e dell’energia. La puntualità di tale disposizione circoscrive rigorosamente l'ambito di applicazione dell’adeguamento dei prezzi, escludendo qualsiasi margine di discrezionalità dell'Amministrazione in ordine sia al riconoscimento del relativo diritto (an) che alla determinazione del relativo importo (quantum). […] In definitiva, la P.A. non agisce nell’esercizio di un potere autoritativo e discrezionale ma come contraente in posizione paritaria rispetto alla ditta appaltatrice. Ne consegue che la controversia attiene all’esecuzione di obbligazioni contrattuali in relazione alle quali la ditta appaltatrice è titolare di un diritto soggettivo, con la conseguenza che sussistenza della giurisdizione ordinaria.”."

LEGITTIMITÀ DEL MECCANISMO DI PAYBACK E GIURISDIZIONE ORDINARIA SULLA QUANTIFICAZIONE DEGLI ONERI

Il meccanismo del payback sui dispositivi medici costituisce una misura di razionalizzazione della spesa sanitaria che non incide sull'esito delle gare ma agisce ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori. La contestazione dei provvedimenti regionali che individuano gli importi dovuti, costituendo attività meramente tecnica e vincolata, esula dalla giurisdizione amministrativa per rientrare in quella ordinaria.

INAMMISSIBILE LA REVISIONE PREZZI NEGLI APPALTI DI SERVIZI SENZA CLAUSOLA CONTRATTUALE ESPRESSA (106.1)

In tema di appalti di servizi soggetti al D.Lgs. n. 50/2016, la revisione dei prezzi è ammessa esclusivamente in presenza di clausole revisionali chiare, precise e inequivocabili inserite nei documenti di gara iniziali. L'interpretazione autentica dell'art. 106, comma 1, lett. c), n. 1, introdotta dall'art. 7, comma 2-ter del D.L. n. 36/2022, ha natura eccezionale e derogatoria, riferendosi testualmente solo al costo dei materiali per la realizzazione di opere, con conseguente inapplicabilità analogica agli appalti di servizi e forniture.

INAMMISSIBILE LA REVISIONE PREZZI SENZA APPOSITA CLAUSOLA NEI DOCUMENTI DI GARA (106.1)

L'art. 106, comma 1, lett. a) del D.Lgs. 50/2016 richiede che le clausole di revisione dei prezzi siano previste nei documenti di gara iniziali in modo chiaro e inequivocabile. In difetto di tale previsione, l'appaltatore non può pretendere l'adeguamento del canone, restando salva unicamente la tutela civilistica della risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta dinanzi al giudice ordinario.

CONCESSIONI DI SERVIZI DI TRASPORTO: L'ADEGUAMENTO DEL PEF NON E' MODIFICA SOSTANZIALE DELL'OFFERTA SE LA VERIFICA È PREVISTA DALLA LEX SPECIALIS PER GARANTIRE L'EQUILIBRIO ECONOMICO-FINANZIARIO (106)

È inammissibile il ricorso proposto contro una delibera regionale di indirizzo che prenda atto delle attività istruttorie volte all'aggiornamento del Piano Economico Finanziario (PEF) di una gara TPL (Trasporto Pubblico Locale), trattandosi di atto endoprocedimentale privo di effetti esterni immediati.

Nelle concessioni di servizi di trasporto, l'adeguamento del PEF in sede di subentro non viola il divieto di modifica sostanziale dell'offerta se tale verifica è prevista dalla lex specialis per garantire l'equilibrio economico-finanziario del servizio.

"[...] l’impugnata DGRC n. 705/2025 non riveste natura provvedimentale, quanto meno nel senso dell’attitudine a produrre immediati effetti esterni lesivi, poiché, lungi dallo stabilire ex se un definitivo assetto di interessi, si risolve invece in un atto meramente ricognitivo della situazione esistente, avente valenza di mero indirizzo rispetto alle future ed eventuali determinazioni conclusive [...].

In proposito, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire che l’oggetto del provvedimento amministrativo è individuabile nel suo essere indirizzato alla modificazione della realtà esistente (cfr. Cons. Stato - sez. VI, 27/9/2023 n. 8547, p. 3.1: “In più di un’occasione il Consiglio di Stato ha ribadito che oggetto del provvedimento amministrativo è la porzione di realtà giuridica e materiale su cui l’atto è destinato ad incidere (Cons. Stato, sez. II, 23/08/2022, n. 7369; Cons. Stato, sez. III, 30/04/2019, n. 2802; Cons. Stato, sez. III, 30/04/2019, n. 2802)”)."

LA PROROGA TECNICA NON PUÒ ESSERE DISPOSTA SULLA BASE DI MERI ATTI ENDOPROCEDIMENTALI O PRELIMINARI ALL'AVVIO DELLA NUOVA GARA (120)

La proroga c.d. "tecnica" è un istituto di carattere eccezionale utilizzabile solo nei limitati casi in cui vi sia l'effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente tramite una gara già avviata. Ne consegue l'illegittimità del provvedimento che dispone la proroga qualora la stazione appaltante non abbia ancora bandito la nuova procedura ad evidenza pubblica, non essendo sufficiente l'adozione di una determina a contrarre.

"Neppure può condividersi l’argomentazione del primo giudice secondo cui la proroga sarebbe comunque legittima in virtù del fatto che l’amministrazione avrebbe adottato – una settimana prima della (ennesima) scadenza del contratto – una determina a contrarre per l’avvio della procedura per individuare un nuovo contraente, gara poi avviata da I., posto che la norma di legge in realtà presuppone una procedura di gara già “in corso”, non già dei meri atti endoprocedimentali e/o preliminari alla stessa.

Ne consegue l’illegittimità del provvedimento disponente la proroga tecnica (impugnato nel precedente grado di giudizio) per difetto dei presupposti legittimanti la sua adozione, il quale andrà pertanto annullato."

CESSIONE DEI CREDITI: PRIVA L'APPALTATORE DELLA TITOLARITÀ ATTIVA, NON POTENDO PIU' AGIRE IN GIUDIZIO NEI CONFRONTI DELL'ENTE PER IL PAGAMENTO DELLE RISERVE (117)

Nell'ambito dei contratti pubblici, il perfezionamento di un contratto di factoring avente ad oggetto la cessione dei crediti presenti e futuri determina il trasferimento al cessionario di ogni situazione giuridica collegata al diritto di credito, ivi comprese le pretese di natura risarcitoria derivanti dall'anomalo andamento dell'appalto formalizzate tramite l'iscrizione di riserve.

Ne consegue il totale difetto di titolarità attiva in capo all'appaltatore cedente, il quale non è più legittimato ad azionare in giudizio le suddette pretese contabili nei confronti della Stazione Appaltante.

"La cessione del credito, anche quanto ai relativi accessori ex art. 1263 c.c., determina il trasferimento di ogni situazione giuridica direttamente collegata con il diritto di credito stesso, rientrando nell'oggetto della cessione la somma delle utilità che il creditore può trarre dall'esercizio del diritto ceduto, cioè ogni situazione giuridica direttamente collegata con il diritto stesso, la quale, in quanto priva di profili di autonomia, integri il suo contenuto economico o ne specifichi la funzione, ivi compresi tutti i poteri del creditore relativi alla determinazione, variazione e modalità della prestazione, nonché alla tutela del credito, tra cui l'azione di adempimento dell'obbligazione ceduta (v. Cass. Sez. 1, 15/09/1999, n. 9823; v. anche Cass. Sez. 3, 30/07/2024, n. 21275; Sez. 3, 09/04/2024, n. 9479).

Se è vero, infatti, come altresì precisato dalla Suprema Corte (Cass. Sez. 2, 29/03/2024, n. 8579; Sez. 3, 06/07/2018, n. 17727), che la cessione del credito produce un effetto più circoscritto rispetto a quanto avvenga nell’ipotesi della cessione del contratto, essendo la prima limitata al solo diritto di credito derivato al cedente da un precedente contratto e producendo, inoltre, rispetto a tale diritto, uno sdoppiamento fra la titolarità di esso, che resta all'originario creditore-cedente, e l'esercizio, che è trasferito al cessionario, ciò, tuttavia, non elide e anzi conferma il trasferimento in capo al cessionario dei diritti rivolti alla realizzazione del credito ceduto, e cioè, le garanzie reali e personali, i vari accessori e le azioni dirette all'adempimento della prestazione.

Per quanto sopra, in conseguenza della cessione di tutti i crediti relativi al contratto di appalto, parte attrice è sprovvista di titolarità attiva rispetto alla domanda di condanna della stazione appaltante “al pagamento del saldo dei lavori” come asseritamente dipeso dall’accertamento del maggior dovuto derivante dalle riserve."

APPALTI PUBBLICI E ACCORDI TRANSATTIVI: L’ACCORDO CHE NON PREVEDA SPECIFICI OBBLIGHI A CARICO DELL’APPALTATORE NON PUÒ ESSERE RISOLTO PER INADEMPIMENTI RELATIVI AL CONTRATTO PRINCIPALE

In tema di esecuzione del contratto d’appalto, la transazione avente ad oggetto l'integrazione del canone mensile non è soggetta a risoluzione per inadempimento dell'appaltatore qualora le contestazioni riguardino obblighi di legge (DURC) o vicende esecutive (pignoramenti presso terzi) inerenti al contratto di appalto e non specificamente richiamati come obbligazioni proprie dell'accordo transattivo.

Ai fini della revisione prezzi, la base di calcolo deve essere costituita dal canone annuo complessivamente rideterminato per effetto di accordi transattivi volti a reintegrare l'equilibrio economico del contratto.

"[...] la prova della regolarità del DURC concerne, ex lege, il corretto adempimento delle obbligazioni sorgenti dal contratto di appalto, ma non inerisce in alcun modo l’adempimento della transazione che, si ripete, non prevede nessun obbligo in capo all’appaltatore.

[...]

Ora, circa la base numerica del calcolo da effettuare e su cui calcolare l’aumento indicizzato ISTAT, all’esito della presente decisione, è possibile affermare che essa è rappresentata dal canone annuale per i servizi [...], a cui si deve aggiungere la somma di euro [...], pari a quella risultante dall’adeguamento del canone per effetto della transazione [...]"

LA COMPENSAZIONE STRAORDINARIA DEI PREZZI DEI MATERIALI DA COSTRUZIONE RICHIEDE LA DIMOSTRAZIONE DELLA CONCRETA E MAGGIORE ONEROSITÀ SUBITA DALL'APPALTATORE

In tema di appalti pubblici, il meccanismo di compensazione dei prezzi dei materiali di cui all'art. 1-septies del D.L. n. 73/2021 deve essere operato "in concreto e non in astratto", in quanto la finalità dell'istituto è "quella di ristorare l’operatore delle perdite economiche effettivamente subite in ragione di fenomeni inflattivi eccezionali e non certo quella di attribuire un beneficio economico svicolato da qualsiasi pregiudizio realmente sofferto".

È pertanto legittima la condotta della stazione appaltante che, ai fini del calcolo, individui la base di raffronto nel prezzo netto contrattuale del materiale, depurato da utile d'impresa, spese generali e costi di lavorazione, atteso che "tale metodo è coerente con la norma di fonte primaria, la quale si limita a prevedere la necessità di attualizzazione del meccanismo compensativo alla data di presentazione dell’offerta [...] Si deve escludere che l’art. 1-septies d.l. 73/2021 abbia introdotto meccanismo di calcolo delle compensazioni del tutto avulso dalla dimostrazione della maggiore onerosità dell’appalto."

LA REVISIONE DEI PREZZI È FINALIZZATA ALLA TUTELA DELL’EQUILIBRIO NEGOZIALE E PRESUPPONE NECESSARIAMENTE L’ATTUALE VIGENZA DEL RAPPORTO CONTRATTUALE (106)

In tema di appalti pubblici, la revisione dei prezzi non costituisce un diritto a un conguaglio retroattivo, ma uno strumento volto ad adeguare il corrispettivo delle prestazioni ancora da eseguire. La facoltà di attivare tale procedimento presuppone l’attuale vigenza del contratto, poiché solo durante la sua esecuzione l’adeguamento del prezzo può esplicare la sua funzione di salvaguardia dell’equilibrio negoziale per il futuro. Ne consegue che l'istanza proposta dopo la scadenza del termine finale del rapporto contrattuale è tardiva.

"Nel caso di specie, invece, trova applicazione l’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016, che espressamente circoscrive la possibilità di disporre modifiche (ipotesi cui va ricondotta anche la fattispecie in esame) ai “contratti di appalto in corso di validità”, ossia non ancora giunti a scadenza (come invece occorso nel caso di specie, nel quale il rapporto contrattuale era cessato in data 16 giugno 2023 e l’istanza proposta solo il successivo 17 novembre 2023).

La tesi dell’appellante, che sostiene la tempestività della propria istanza in ragione del fatto che “il periodo per il quale si chiedeva l’adeguamento facesse riferimento alle annualità precedenti all’estinzione del rapporto” non può trovare accoglimento, in quanto impropriamente confonde il termine di prescrizione di un diritto di credito (oggetto disciplinato dall’art. 2948 Cod. civ.) con il diverso termine di decadenza riconosciuto dalla legge (nella specie, dall’art. 106 d.lgs. n. 50 del 2016) per chiedere l’attivazione di un procedimento amministrativo (quello di revisione dei prezzi) volto ad appurare la sussistenza o meno dei presupposti fattuali e giuridici di tale istituto.

Come correttamente eccepisce l’amministrazione appellata, la revisione non è un conguaglio retroattivo su prestazioni già rese, fatturate e liquidate (per le quali varrebbe in ipotesi il termine prescrizionale di cui sopra), ma uno strumento per adeguare il corrispettivo delle prestazioni ancora da eseguire.

La facoltà di attivare tale procedimento presuppone dunque (anche logicamente) l’attuale vigenza del contratto, poiché solo durante la sua esecuzione l’adeguamento del prezzo può esplicare la sua funzione di salvaguardia dell’equilibrio negoziale per il futuro."

LEGITTIMITÀ DELLA PROROGA CONTRATTUALE BIENNALE ACCORPATA E TERMINI NON PERENTORI DEL PREAVVISO (106)

In tema di appalti pubblici, il termine di preavviso stabilito dal disciplinare per la comunicazione della proroga contrattuale non ha natura perentoria in assenza di un’espressa previsione decadenziale, essendo una clausola posta a favore dell’appaltatore che può essere da quest'ultimo rinunciata. Inoltre, la previsione di una proroga da esercitarsi "disgiuntamente" per più annualità non obbliga la stazione appaltante a scindere l'esercizio dell'opzione in atti distinti nel tempo, essendo legittimo l'accorpamento unitario del periodo di proroga in un'unica determinazione per ragioni di efficienza e continuità del servizio.

"[...] la previsione del termine dei tre mesi è stabilita a vantaggio dell’appaltatore, che- ricevendo la comunicazione di proroga in prossimità della scadenza- potrebbe ritrarne un danno, essendosi ormai liberato (ad esempio) delle maestranze e/o delle attrezzature ovvero avendo acquisito medio tempore ulteriori commesse tali da rendere non più conveniente la prosecuzione del rapporto.

Al contrario, la previsione sulla proroga disgiunta soddisfa l’interesse precipuo della committente pubblica, la quale potrebbe avere in serbo di avviare anzitempo una nuova procedura selettiva, magari all’esito della compiuta, prolungata verifica sull’effettiva qualità del servizio e/o dei fabbisogni.

Trattandosi di clausole stabilite nell’interesse delle parti, soltanto ad esse compete denunziarne la violazione, nell’ambito del rapporto contrattuale in essere, secondo il generale principio codificato all’art.1441 c.c., anche in riferimento agli artt.1184-1185 c.c., potendosi perfino dubitare, in questo limitato senso (come in effetti eccepito), della legittimazione in capo all’odierna esponente

Pertanto, in disparte quanto si dirà comunque infra in merito, specificamente, alle dedotte violazioni della lex specialis, nella fattispecie la proroga è certamente legittima in quanto ha soddisfatto le due uniche condizioni previste dall’art.106, co.11, primo coma d.lgs.n. 50/2016 (ratione temporis applicabile alla convenzione in esame), in verità non contestate dalla ricorrente (cfr., sul punto, Consiglio di Stato, sentenza n.1822/2025, par.19):

- la proroga è intervenuta a contratto vigente (non è infatti consentito prorogare un contratto scaduto- cfr., tra le tante, Tar Brescia, 3.10.2016, n.1281);

- la proroga è stata ritualmente prevista a monte negli atti di gara, in termini di opzione a beneficio della parte committente, non venendo dunque ad emersione una situazione di proroga cd. tecnica (che peraltro è stata separatamente disciplinata nel medesimo art. 1 bis).

A conferma e nell’ottica ora delineata, valga anche ricordare che, ormai, l’ordinamento, recependo l’elaborazione giurisprudenziale sopra richiamata, contempla espressamente la proroga (contrattuale) come quella prevista nella fattispecie, stabilendo (all’art. 120 del Codice dei contratti, comma 1, lettera a) che “i contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento (…) sempre che (…), nonostante le modifiche, la struttura del contratto o dell’accordo quadro e l’operazione economica sottesa possano ritenersi inalterate: a) se le modifiche, a prescindere dal loro valore monetario, sono state previste [come anche nella specie] in clausole chiare, precise e inequivocabili dei documenti di gara iniziali, che possono consistere anche in clausole di opzione (…)”; cosicché, in pratica, tutti i partecipanti alla gara sono posti sin dall’inizio in grado di presentare un’offerta economica che comprenda anche l’eventuale periodo di proroga, i cui effetti quindi siano stati anch’essi oggetto della selezione.

A tale previsione generale, poi, si ricollega la previsione del successivo comma 10, che prevede (a conferma – appunto – di quale sia l’interesse pubblicistico sotteso alla possibilità, ormai legislativamente disciplinata, di prorogare i contratti) che “Nel caso in cui nel bando e nei documenti di gara iniziali sia prevista un’opzione di proroga il contraente originario è tenuto a eseguire le prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni stabiliti nel contratto o, se previsto nei documenti di gara, alle condizioni di mercato ove più favorevoli per la stazione appaltante.”."

SERVIZI DI REFEZIONE SCOLASTICA E PROROGA TECNICA: L'OE CHE GARANTISCE LA CONTINUITÀ DEL SERVIZIO PUBBLICO HA DIRITTO AL CORRISPETTIVO PER LE PRESTAZIONI EFFETTIVAMENTE RESE (106)

In tema di esecuzione del contratto pubblico, la proroga del termine finale di un appalto di servizi sposta in avanti la scadenza conclusiva del rapporto senza alterarne la disciplina, a differenza del rinnovo che comporta una nuova negoziazione. Qualora l’appaltatore, per evitare l'interruzione di un pubblico servizio, esegua prestazioni conformi all'oggetto contrattuale ma non tracciate dai sistemi informatici dell'Ente per causa a quest'ultimo imputabile, ha diritto al pagamento del saldo residuo e degli interessi moratori ex D.Lgs. 231/2002.

"[...] l’eventuale proroga del contratto di fornitura sarebbe dovuto avvenire alle stesse condizioni alle quali il contratto originario era stato stipulato essendo la proroga per sua natura inidonea a rinnovare l'originario equilibrio sinallagmatico del rapporto negoziale; ed infatti, mentre la proroga del termine finale di un appalto pubblico di servizi sposta solo in avanti la scadenza conclusiva del rapporto, il quale resta regolato dalla sua fonte originaria, il rinnovo del contratto comporta una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti, ossia un rinnovato esercizio dell'autonomia negoziale, che rende incompatibile l'immediata applicazione imperativa della clausola di revisione prezzi” (cfr. C.d.S. V sez. 10549 del 31/12/24).

Alla luce di quanto esposto, nessun obbligo ricadeva a carico della se non quello della fornitura dei pasti, puntualmente eseguita anche in regime di proroga, al di là del metodo di prenotazione degli stessi.

Ricade, pertanto, a carico dell’Ente anche il pagamento della differenza così come richiesta dalla , con interessi ex art. 2 L. 231/2002 dall’emissione delle singole fatture."

CRITERI DI CONTABILIZZAZIONE NOLI E INAMMISSIBILITÀ DELLA REVISIONE PREZZI IN ASSENZA DI RISERVA DETTAGLIATA (106)

In tema di appalto di opere pubbliche, ai fini della corretta individuazione della voce di prezzo applicabile al nolo di attrezzature, il discrimen tra "nolo senza operatore" e "nolo con operatore" risiede nella distinzione fattuale tra lo stato di deposito permanente in cantiere e lo stato di sosta forzata o pausa operativa del mezzo, restando irrilevante che l'Appaltatore impieghi personale già presente in loco per la movimentazione.

In ordine alla revisione dei prezzi, la domanda deve essere respinta qualora manchi una riserva "specificamente e monetariamente quantificata", gravando sull'appaltatore l'onere di precisare l'entità economica del pregiudizio sin dalla fase contabile.

"Secondo la normativa applicabile al caso di specie, la revisione dei prezzi e corrispettivi d’appalto avrebbe potuto essere invocata in presenza di una delle condizioni tassativamente previste dalla norma (v. l’art. 106, d.lgs. n. 50/2016): nessuna di esse risulta minimamente considerata, dalla parte attrice, nel proprio scritto introduttivo (né, vale aggiungere, nella prima memoria ex art. 171-ter c.p.c.), né quindi risulta dimostrata, al termine del giudizio.

Inoltre, tra le condizioni prescritte, dalla legge, per dar seguito alla modifica del contratto in corso di validità, compare la presenza di «clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere clausole di revisione dei prezzi»: consimili accordi sono nella fattispecie assenti, risultando - in contrario - una clausola esplicita di esclusione (della revisione dei prezzi d’appalto) nel documento contrattuale esibito in atti [...].

Anche in disparte delle considerazioni che precedono, la richiesta andrebbe respinta perché non tradotta in una riserva di contenuto sufficientemente chiaro, esplicito, adeguatamente motivato, e soprattutto mai specificamente e monetariamente quantificata, come anche osservato dal consulente tecnico d’ufficio nella sua relazione conclusiva [...].

È infatti noto che «l'appaltatore, il quale pretenda un maggior compenso o rimborso, rispetto al prezzo contrattualmente pattuito …. ha l'onere, ai sensi del combinato disposto degli artt. 53, 54 e 64 del r.d. n. 350 del 1895 (applicabile "ratione temporis"), e delle norme successive in materia, di iscrivere la relativa riserva nel momento in cui emerga, secondo una valutazione propria del giudice di merito, la concreta idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi, potendo la specifica quantificazione del danno operarsi nelle successive registrazioni» (Cass. Sez. 1, 23/03/2017, n. 7479).

Nel caso di specie tale quantificazione non risulta mai sopravvenuta, né la riserva n. 3, genericamente iscritta in sede di sottoscrizione del V SAL, risulta essere stata successivamente dettagliata, in corso d’opera o in sede di contabilità finale dei lavori[...]"

LA NOTIFICA DEL RIFIUTO DA PARTE DELLA STAZIONE APPALTANTE ENTRO IL TERMINE DI LEGGE RENDE LA CESSIONE DEI CREDITI INOPPONIBILE ALL'AMMINISTRAZIONE DEBITRICE (106)

La cessione dei crediti derivanti da contratti di appalto pubblico è inefficace e inopponibile alla Stazione Appaltante qualora quest'ultima notifichi il proprio rifiuto entro il termine di quarantacinque giorni dalla notifica della cessione. Tale disciplina pubblicistica riveste il carattere di lex specialis e deroga alla disciplina generale sulle cartolarizzazioni di cui alla Legge n. 130/1999.

"Tale condotta trova il proprio solido fondamento normativo nell'art. 106, c.13 del D.Lgs. 50/2016, il quale, ponendosi in continuità con il previgente art. 117 del D.Lgs. 163/2006, statuisce che le cessioni di crediti derivanti da contratti di appalto, concessione o concorso di progettazione sono efficaci ed opponibili alle stazioni appaltanti unicamente qualora queste ultime non le rifiutino con comunicazione da notificarsi al cedente e al cessionario entro quarantacinque giorni dalla notifica della cessione.

Sul punto, va nettamente disattesa la tesi di parte attrice secondo cui l'operazione di cartolarizzazione realizzata ai sensi della Legge 30.4.1999 n. 130 prevalga sulle disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici.

[...]

Di conseguenza, quando il debitore ceduto sia una Pubblica Amministrazione, l’ordinamento pubblicistico ha valore di lex specialis e, pertanto, deroga alle norme della Legge n. 130/1999 con esso incompatibili."

LA SOTTOSCRIZIONE SENZA RISERVE DEL VERBALE DI CONSEGNA LAVORI E DEL CONTRATTO PRECLUDE ALL'APPALTATORE LA POSSIBILITÀ DI INVOCARE LA RISOLUZIONE PER CARENZE PROGETTUALI

L'appaltatore che accetta la consegna dei lavori e sottoscrive il contratto dichiarando la piena adeguatezza del progetto esecutivo non può successivamente addurre carenze progettuali preesistenti quali motivi di grave inadempimento della Stazione Appaltante ai fini della risoluzione contrattuale. Tali doglianze risultano strumentali e contrarie al principio di buona fede qualora l'operatore non abbia provveduto tempestivamente a formulare riserve o a segnalare le criticità prima dell'avvio delle opere.

"Ebbene, anche a voler ritenere la fondatezza delle doglianze svolte dall’attrice con la nota del 18.11.2021, non può tuttavia non evidenziarsi la contrarietà a buona fede e correttezza (se non addirittura il carattere negligente) del comportamento posto in essere dall’impresa appaltatrice atteso che, eventuali lacune progettuali, ove esistenti, avrebbero dovuto essere rilevate prima dell’inizio dei lavori, mentre il titolare dell’impresa ha, più volte, manifestato la propria adesione agli elaborati, formulando sugli stessi un giudizio di piena adeguatezza."

GIURISDIZIONE ORDINARIA PER L'ADEGUAMENTO AUTOMATICO DEI PREZZI NEGLI APPALTI PUBBLICI

In tema di appalti pubblici, la controversia avente ad oggetto l'adeguamento dei prezzi ai sensi dell'art. 26 del D.L. n. 50/2022 appartiene alla giurisdizione del Giudice Ordinario, trattandosi di un meccanismo automatico e obbligatorio che esclude ogni valutazione discrezionale della Stazione Appaltante e attiene esclusivamente alla fase esecutiva del rapporto contrattuale.

APPALTO DI SERVIZI SANITARI ASSISTENZIALI PRESSO UNA RSA: VARIABILITÀ DELL'UTENZA, RISCHIO OPERATIVO E DINIEGO DI INDENNIZZO (106)

Negli appalti di gestione di servizi assistenziali in cui il corrispettivo è ancorato alle effettive presenze giornaliere, la riduzione dell’utenza dovuta a fluttuazioni fisiologiche della domanda non configura un’ipotesi di sospensione o riduzione unilaterale del servizio da parte della Stazione Appaltante e non dà diritto ad alcun indennizzo, gravando sull'operatore economico l’onere di modulare la dotazione organica in funzione dell’effettivo fabbisogno.

"Dalle condizioni contrattuali emerge, dunque, in modo incontrovertibile che l’oggetto del servizio e il relativo corrispettivo sono variabili perché correlati al numero di degenti presenti in struttura per ciascuna giornata.

Ne consegue inevitabilmente che [...] non si è vincolata all’affidamento del servizio per un numero fisso di 20 degenti, come preteso da controparte, cifra che individua solo il numero massimo di presenza previsto all’interno della struttura, secondo la quota di rilievo determinata negli atti amministrativi (Decreti Assessoriali).

In buona sostanza, il significato univocamente attribuibile alla clausola di cui al [...] CSA non può essere che quello di ancorare il corrispettivo dovuto alle effettive presenze giornaliere presso la struttura. Non ha, quindi, rilevanza alcuna il numero dei posti ammessi a contributo pubblico poiché la possibilità di compensare le prestazioni e/o i servizi resi dalla è inevitabilmente legata ai posti effettivamente occupati.

A riprova di ciò, lo stesso [...] C.S.A. prevede la possibilità per l’appaltatrice di rendere flessibile la sua dotazione organica a seconda dell’effettivo numero degli ospiti ricoverati, flessibilità del personale, peraltro, che non risulta essere stata attivata [...].

Ora, ferma restando l’insussistenza dell’obbligo dell’Asp convenuta di garantire un determinato tasso di occupazione, non è stata fornita alcuna prova circa l’adozione da parte della stessa di un provvedimento volto alla riduzione del servizio appaltato, che appare riconducibile esclusivamente ad una fisiologica minore domanda di ricoveri."

ACCESSO AL FONDO OPERE INDIFFERIBILI (FOI) E ADEGUAMENTO STRAORDINARIO DEI PREZZI (DECRETO AIUTI) SONO MISURE DI SOSTEGNO ALTERNATIVE FRA LORO

I meccanismi di adeguamento dei prezzi degli stati di avanzamento lavori (SAL) non sono applicabili agli appalti che beneficiano dell'accesso al Fondo per l’avvio delle opere indifferibili (FOI), configurandosi tra i due strumenti un rapporto di alternatività e non di cumulabilità, finalizzato a prevenire fenomeni di sovracompensazione e indebito incremento del corrispettivo contrattuale.

"Entrando nel merito della controversia, risulta opportuno ricordare che questo Consiglio di Stato ha condivisibilmente rilevato che “l’accertamento del diritto dell’impresa a vedersi riconosciuto l’adeguamento dei prezzi di cui all’art. 26 D.L. n. 50/2022, normativa quest’ultima che è stata emanata nel contesto delle misure di sostegno all’economia resesi necessarie per l’incremento dei prezzi dei materiali e delle fonti di energia verificatosi dopo il periodo pandemico e per effetto del conflitto ucraino. 6.2 Il Legislatore, riconoscendo il carattere eccezionale dell’aumento dei prezzi storicamente verificatosi nel periodo considerato, ha inteso perseguire la finalità di assicurare il regolare completamento dei lavori pubblici, tenendo indenni le imprese appaltatrici dai maggiori costi sostenuti per l’esecuzione delle opere ad esse affidate. 6.3 In siffatta direzione, il predetto art. 26 prevede che: “per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, nonché dei carburanti e dei prodotti energetici, in relazione agli appalti pubblici di lavori, ivi compresi quelli affidati a contraente generale, aggiudicati sulla base di offerte, con termine finale di presentazione entro il 31 dicembre 2021, lo stato di avanzamento dei lavori afferente alle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori ovvero annotate, sotto la responsabilità dello stesso, nel libretto delle misure dal 1° gennaio 2022 fino al 31 dicembre 2022, è adottato, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati ai sensi del comma 2 ovvero, nelle more del predetto aggiornamento, quelli previsti dal comma 3”. 6.4 Com’è chiaramente desumibile dal testo, si è in presenza di una disposizione dal carattere eccezionale che opera in deroga ai principi generali contenuti nel codice degli appalti (ed in particolare alla casistica contenuta nell’allora vigente art. 106 D.lgs. n. 50/2016) e prevale anche sulle pattuizioni contenute nei contratti di appalto. 6.5 Tale disposizione ha un’efficacia circoscritta e limitata nel tempo, in quanto si applica ai contratti aggiudicati sulla base di offerte che prevedevano un termine finale di presentazione compreso tra il 1° gennaio 2021 e il 31 dicembre 2021 e relativamente alle lavorazioni eseguite o contabilizzate dal 1° gennaio 2022 al 31 dicembre 2022.” (Cons. Stato, sez. V, n. 4016/2026).

15. In altre parole, in tema di appalti pubblici, l’art. 26 del d.l. n. 50/2022 configura una disciplina di carattere eccezionale e derogatorio, introdotta per fronteggiare l’aumento straordinario dei prezzi dei materiali e dell’energia verificatosi nel periodo post‑pandemico e in conseguenza del conflitto ucraino, volta ad assicurare il regolare completamento delle opere pubbliche mediante il riconoscimento all’appaltatore dell’adeguamento dei prezzi dei lavori eseguiti. Tale meccanismo, che opera anche in deroga alle clausole contrattuali e ai principi generali di cui all’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016, ha natura temporalmente limitata e si applica esclusivamente agli appalti aggiudicati entro il 2021 e alle lavorazioni eseguite o contabilizzate nell’anno 2022, non essendo suscettibile di interpretazione estensiva oltre i casi e i tempi espressamente previsti dal legislatore.

[...]

Il dato letterale del comma 6-ter dell’art. 26 del “decreto aiuti”, come già chiarito ed interpretato supra, è chiaro e inequivoco nel prevedere che i meccanismi di adeguamento dei sal non si applicano agli appalti che accedono al Fondo per l’avvio delle opere indifferibili (FOI). Tale inciso ha valore dirimente e non consente letture alternative. Il sistema normativo si configura, dunque, in termini di alternatività e non cumulatività. Mentre il FOI opera ex ante, incidendo sull’importo complessivo di gara e sull’equilibrio economico dell’appalto, l’adeguamento dei sal opera ex post, con funzione incidentale e limitata.

[...] Va inoltre ribadita la natura eccezionale e derogatoria delle disposizioni dell’art. 26, adottate per far fronte a circostanze straordinarie di incremento dei costi. Come tali, esse sono soggette al principio di stretta interpretazione (art. 14 preleggi) e non sono suscettibili di applicazione analogica o estensiva."

GIURISDIZIONE SULLA PROROGA CONTRATTUALE: OPZIONE NEGOZIALE VS PROROGA TECNICA

In materia di contratti pubblici, va tenuta distinta l'opzione di proroga dalla c.d. proroga tecnica: la prima trova la sua legittimazione nella lex specialis e nel contratto, configurando una circostanza di tipo negoziale individuata ab initio; la seconda sussiste invece quando la decisione di modificare la durata del contratto viene presa in un momento successivo e in assenza di apposita previsione, postulando l'esercizio di un potere amministrativo. Qualora l'oggetto del ricorso sia l'accertamento del diritto dell'operatore economico a svincolarsi dall'obbligo di proseguire il rapporto alle medesime condizioni economiche dell'affidamento originario, la controversia involge una questione di interpretazione e applicazione del contratto e spetta alla giurisdizione ordinaria.

"La giurisprudenza ha costantemente marcato la differenza strutturale e funzionale tra le due fattispecie, affermando quanto segue: «In base all’interpretazione dell’art. 106, d.lgs. n. 50 del 2016, l’opzione di proroga deve essere prevista appositamente nel bando e nei documenti di gara e, se esercitata dalla stazione appaltante, obbliga l’appaltatore ad eseguire le prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni stabiliti dal contratto o, se invece specificamente previsto nei documenti di gara, alle condizioni di mercato ove più favorevoli per la stazione appaltante. Diversamente, la proroga tecnica è quella resa necessaria da situazioni eccezionali, dalle quali derivino oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della nuova procedura di affidamento. In tale caso è consentita, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, la proroga del contratto con l’appaltatore uscente qualora l’interruzione delle prestazioni possa determinare situazione di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l’igiene pubblica, oppure nell’ipotesi in cui l’interruzione della prestazione dedotta nella gara sia idonea a determinare un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare. La c.d. «proroga tecnica» va quindi tenuta distinta dalla «opzione di proroga», che non incontra limiti temporali salvo quelli stabiliti nei documenti di gara» (in questi termini, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 4 aprile 2024, n. 2200).

Dunque, nell’ambito delle gare pubbliche la proroga tecnica è uno strumento eccezionale, in quanto deroga ai principi comunitari di massima partecipazione alle procedure di gara, trasparenza e par condicio (ex multis, T.A.R. Veneto, Sez. II, 11 marzo 2024, n. 449), e può essere disposta a condizione che: A) sussista l’impossibilità oggettiva di indire la nuova procedura per ragioni non addebitabili alla stazione appaltante, essendo idoneo a fondare la proroga tecnica un evento eccezionale, non addebitabile all’Amministrazione, che risulti necessario e funzionale alla stipulazione del nuovo contratto (Cons. Stato, Sez. V, 31 gennaio 2025, n. 795) e B) la nuova gara sia già avviata al momento della proroga (T.A.R. Veneto, Sez. III, 3 marzo 2025, n. 304).

Inoltre la distinzione tra proroga contrattuale e proroga tecnica trova un preciso fondamento normativo l’art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 50/2016. Difatti tale disposizione imponeva alle stazioni appaltanti di computare nel valore stimato dell’appalto «qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto», dovendo tali istituti essere previamente contemplati dalla lex specialis e valorizzati economicamente sin dall’indizione della gara.

La disciplina oggi vigente, rinvenibile nell’art. 120 del d.lgs. n. 36/2023, ha recepito la distinzione elaborata dalla giurisprudenza, disciplinando separatamente l’opzione di proroga contrattuale, prevista dal comma 10 di tale articolo e fondata su una clausola inserita nei documenti di gara, e la proroga tecnica, prevista dal successivo comma 11 e consentita soltanto in presenza di oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della nuova procedura di affidamento.

Ne consegue che la preventiva previsione della proroga nella lex specialis, la sua autonoma valorizzazione economica e il suo inserimento nel sinallagma contrattuale costituiscono elementi tipici dell’opzione di proroga, e non della proroga tecnica.

La distinzione tra l’opzione di proroga e la proroga tecnica risulta chiaramente illustrata nella giurisprudenza formatasi nel vigore del nuovo codice, secondo la quale «il nuovo Codice dei Contratti disciplina separatamente la proroga “contrattuale” (art. 120 comma 10 d.lgs. 36/2023) prevista a monte nella documentazione di gara e nel contratto dalla proroga tecnica (art. 120 comma 11 d.gs. 36/2023) che avviene per cause imprevedibili non imputabili all’ Amministrazione al solo fine di garantire la continuità di un servizio e nell’ attesa che si concluda la procedura di gara volta a selezionare il nuovo contraente… Dunque, la proroga contrattuale trova la sua legittimazione nella lex specialis di gara e/o nel contratto e quindi in una circostanza di tipo negoziale che viene già individuata ab initio tra l’Amministrazione e l’operatore economico …, laddove, al contrario, la proroga “tecnica” sussiste nel momento in cui la decisione di modificare la durata del contratto viene presa in un momento successivo e pur in assenza di una apposita previsione nella documentazione di gara o nel contratto, postulando, quindi, l’esercizio di un potere amministrativo» (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IX, 22 dicembre 2025, n. 8332)."

ONEROSITÀ SOPRAVVENUTA DI PREZZI RITENUTI NON PIÙ REMUNERATIVI: RESTA SOGGETTA AI LIMITI E ALLE PROCEDURE DELLA REVISIONE PREZZI CONVENZIONALE (106)

In tema di appalti pubblici, è legittimo il diniego dell'Amministrazione alla richiesta di revisione prezzi motivata dal rinnovo del CCNL qualora il contratto preveda un periodo minimo di invarianza del corrispettivo (nella specie 12 mesi) non ancora decorso, restando irrilevante l'invocazione della disciplina delle varianti per circostanze impreviste.

"La giurisprudenza amministrativa ha precisato che la norma in esame persegue una finalità regolatrice dei poteri della committenza pubblica, del tutto distinta dalla finalità di riequilibrio contrattuale che connota l’istituto della revisione dei prezzi. A quest’ultimo riguardo si è altresì precisato che esula dall’ambito applicativo dell’art. 106, comma 2 (e comma 1, lett. c, cit.) l’iniziativa dell’appaltatore volta ad ottenere la modifica dei prezzi contrattuali reputati non più remunerativi (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21/10/2025 n. 8162; id. 6/10/2025 n. 7779; id. 18/11/2024 n. 9212; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 1/6/2026 n. 2788; id. 29/5/2026 n. 2701; id. 28/05/2026 n. 2682; TAR Lazio, Roma, Sez. III-Ter, 11/11/2025 n. 19997; id. 3/7/2025 n. 13114 e giurisprudenza ivi richiamata)."

LE MIGLIORIE PROPOSTE DALL'OFFERENTE DIVENGONO OBBLIGAZIONI CONTRATTUALI. LA MANCATA ESECUZIONE E' INADEMPIMENTO CONTRATTUALE E LEGITTIMA LA RIDUZIONE DEL CORRISPETTIVO

In tema di appalti pubblici, le migliorie offerte dall'operatore economico in sede di gara costituiscono obbligazioni contrattuali vincolanti; la loro mancata realizzazione integra un inadempimento che abilita la Stazione Appaltante a richiedere il ristoro del pregiudizio economico, quantificabile nel valore delle prestazioni non eseguite, a nulla rilevando che tali opere fossero state offerte a totale carico dell'impresa senza variazioni sul prezzo.

"[...] va a questo punto evidenziato, in termini generali, che pur non avendo le prestazioni migliorative sostanziale incidenza ai fini della determinazione dell’offerta economica, in quanto destinate a rimanere integralmente carico della parte aggiudicataria, queste ultime nondimeno concorrono a determinare il contenuto dell’obbligazione contrattuale a carico dell’appaltatore, così come individuabile sulla base dell’offerta tecnica, del capitolato e del progetto a base di gara, rientrando dunque a pieno titolo nel perimetro del sinallagma contrattuale inerente al contratto di appalto.

La mancata esecuzione delle obbligazioni assunte con l’offerta tecnica, valorizzate in sede di valutazione qualitativa, integrano pertanto un inadempimento contrattuale che abilita la parte in bonis a richiedere, in applicazione dei rimedi previsti dalla disciplina generale, di essere ristorata del pregiudizio economico conseguente al mancato adempimento.

Nel solo caso in cui la stazione appaltante avesse inteso richiedere l’esecuzione del contratto nei termini originariamente previsti dal progetto esecutivo posto a base di gara si rendeva dunque necessaria la formulazione di una specifica richiesta, restando diversamente l’appaltatrice obbligata ad eseguire, senza alcuna necessità ulteriore, tutto quanto specificato nell’offerta tecnica che aveva concorso all’aggiudicazione."

ILLEGITTIMITÀ DELLA PROROGA TECNICA POST-SCADENZA NELLA CONCESSIONE DI SERVIZI (106)

Nei contratti ad evidenza pubblica, la proroga tecnica disposta in violazione dell'art. 106, comma 11, del d.lgs. 50/2016 – in quanto intervenuta successivamente alla naturale scadenza del contratto e sprovvista di adeguata giustificazione istruttoria circa l'impossibilità di ricorrere al mercato – è illegittima. Tale invalidità impone al giudice ordinario la disapplicazione incidentale del provvedimento (ex art. 5, l. 2248/1865, c.d. Legge Abolizione Contenzioso), destituendo di fondamento l'azione con la quale il concessionario faccia valere diritti o crediti presupponenti l'efficacia del rapporto concessorio.

"[...] l’atto di proroga prodotto in giudizio si pone in contrasto con il dettato normativo dell’art. 106, comma XI, cod. appalti ratione temporis applicabile (d.lgs. 50/2016), in quanto proroga disposta dopo la scadenza naturale del contratto di concessione, laddove, invece, la disciplina prevede che essa possa essere disposta – in via eccezionale e, dunque, con motivazione adeguata – quando ancora la concessione non è scaduta. Ancora, quand’anche fosse stata disposta in corso di esecuzione del contratto, in ogni caso, la proroga versata in atti non risulta affatto motivata in punto di “specifiche ragioni tecniche ed economiche che rendano impossibile in termini di razionalità l'individuazione di un soggetto diverso da quello prescelto”.

L’atto di proroga prodotto da parte appellante sub doc. n. 11 F deve pertanto ritenersi illegittimo poiché in contrasto sia con il già richiamato disposto dall’art. 106, comma XI, d.lgs. 50/2016 ratione temporis applicabile, sia con quanto richiesto, in via generale per i provvedimenti amministrativi, dall’art. 3 della legge n. 241/1990 e, dunque, deve essere disapplicato (disapplicazione c.d. incidentale o indiretta) dal Tribunale ordinario in applicazione dell’art. 5 legge n. 2248 del 1985 (c.d. Legge Abolizione Contenzioso).

In particolare, la c.d. disapplicazione incidentale o indiretta di cui all’art. 5 citato consente al Giudice ordinario di esercitare, anche ex officio, il potere di disapplicare il provvedimento amministrativo illegittimo che non ha incidenza diretta nella sfera giuridica del privato in cui tale atto assume la rilevanza di antecedente logico della pretesa avanzata e ciò anche laddove il provvedimento sia divenuto inoppugnabile per decorso del termine entro il quale proporre ricorso innanzi al giudice amministrativo."

NATURA NEGOZIALE DELL'OPZIONE DI PROROGA E DIFETTO DI GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO (120.10)

La prosecuzione del rapporto contrattuale disposta in applicazione di una specifica opzione di proroga contenuta nei documenti di gara e nel contratto d'appalto, il cui valore sia stato computato nella stima complessiva dell'affidamento, ha natura negoziale e non autoritativa. Ne consegue che le controversie relative all'attivazione di tale clausola e alla sostenibilità economica delle prestazioni ricadono nella giurisdizione del giudice ordinario, esulando dal perimetro della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di procedure di affidamento.

DISTINZIONE TRA OPZIONE DI PROROGA E PROROGA TECNICA: RIPARTO DI GIURISDIZIONE (106)

Qualora la facoltà di prosecuzione del rapporto oltre la scadenza sia prevista ab origine nei documenti di gara e nel contratto, l'atto con cui l'Amministrazione ne dispone l'attivazione non configura una "proroga tecnica" (provvedimento amministrativo eccezionale), bensì un'opzione di proroga contrattuale di natura negoziale. In tale ipotesi, la controversia avente ad oggetto il diritto dell'appaltatore a svincolarsi dall'obbligo di proseguire il servizio alle medesime condizioni economiche attiene alla fase esecutiva del rapporto, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

"La disciplina oggi vigente, rinvenibile nell’art. 120 del d.lgs. n. 36/2023, ha recepito la distinzione elaborata dalla giurisprudenza, disciplinando separatamente l’opzione di proroga contrattuale, prevista dal comma 10 di tale articolo e fondata su una clausola inserita nei documenti di gara, e la proroga tecnica, prevista dal successivo comma 11 e consentita soltanto in presenza di oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della nuova procedura di affidamento.

Ne consegue che la preventiva previsione della proroga nella lex specialis, la sua autonoma valorizzazione economica e il suo inserimento nel sinallagma contrattuale costituiscono elementi tipici dell’opzione di proroga, e non della proroga tecnica.

La distinzione tra l’opzione di proroga e la proroga tecnica risulta chiaramente illustrata nella giurisprudenza formatasi nel vigore del nuovo codice, secondo la quale «il nuovo Codice dei Contratti disciplina separatamente la proroga “contrattuale” (art. 120 comma 10 d.lgs. 36/2023) prevista a monte nella documentazione di gara e nel contratto dalla proroga tecnica (art. 120 comma 11 d.gs. 36/2023) che avviene per cause imprevedibili non imputabili all’ Amministrazione al solo fine di garantire la continuità di un servizio e nell’ attesa che si concluda la procedura di gara volta a selezionare il nuovo contraente… Dunque, la proroga contrattuale trova la sua legittimazione nella lex specialis di gara e/o nel contratto e quindi in una circostanza di tipo negoziale che viene già individuata ab initio tra l’Amministrazione e l’operatore economico …, laddove, al contrario, la proroga “tecnica” sussiste nel momento in cui la decisione di modificare la durata del contratto viene presa in un momento successivo e pur in assenza di una apposita previsione nella documentazione di gara o nel contratto, postulando, quindi, l’esercizio di un potere amministrativo» (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IX, 22 dicembre 2025, n. 8332)."

QUINTO D’OBBLIGO E ACCORDO QUADRO: CALCOLO SULL'IMPORTO AGGIUDICATO, NON SULL'IMPORTO A BASE D’ASTA (120)

In tema di varianti in corso d'esecuzione e ricorso al c.d. "quinto d'obbligo", la nozione di "importo del contratto" di cui all'art. 120, comma 9, del D.Lgs. 36/2023 (e art. 106, comma 12, del D.Lgs. 50/2016) deve essere identificata nel valore risultante dall'aggiudicazione e non nel valore stimato dalla stazione appaltante a base di gara; ne consegue che l'estensione quantitativa della fornitura deve mantenersi entro il limite del 20% del valore aggiudicato, evitando che il ribasso offerto si traduca in un incremento abnorme delle quantità di prodotto che l'operatore è tenuto a fornire alle medesime condizioni originarie.

"L’“importo del contratto” cui dunque deve farsi riferimento ai sensi dell’articolo 120, comma 9 del d.lgs. n. 36 del 2023 per definire l’aumento delle prestazioni non può che essere pari al valore effettivamente aggiudicato [...] e corrispondente alla quantità di prodotto offerta in sede di gara [...]."

GESTIONE RIFIUTI: L'ENTE PUO' IMPORRE LA PROSECUZIONE DEL SERVIZIO SCADUTO PER MOTIVI DI SANITA' PUBBLICA MA NON LA DETERMINAZIONE UNILATERALE DEL CORRISPETTIVO (106)

"Ai sensi dell’art. 191 D.lgs. n. 152/06, invero, "qualora si verifichino situazioni di eccezionale e urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente e non si possa altrimenti provvedere", il Sindaco ha il potere di "emettere … ordinanze contingibili e urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente".

Al riguardo la giurisprudenza (v. Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2395 del 12 marzo 2024) ha chiarito che l’adozione di una ordinanza contingibile e urgente è manifestazione di un potere eccezionale esercitabile dal Sindaco nelle ipotesi di incolumità pubblica e sicurezza come ufficiale di governo, con i connessi obblighi di preventiva comunicazione al Prefetto (art. 54, d.lgs.267/2000); detto potere eccezionale può essere esercitato come capo dell’amministrazione comunale nelle ipotesi di emergenza sanitaria o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale (art. 50, d.lgs. 267/2000). Il presupposto per l’adozione di una ordinanza contingibile e urgente, sia che venga adottata dal Sindaco quale capo dell’amministrazione comunale sia quale ufficiale di governo, è comunque la necessità di provvedere con immediatezza – e qui sta l’urgenza - in ordine a situazioni eccezionali e imprevedibili che non possono essere fronteggiate con gli strumenti ordinari – e qui sta la contingibilità. Non è pertanto possibile adottare ordinanze qualificabili come contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità.

A ciò si aggiunga che, secondo condivisibile giurisprudenza (TAR Calabria – Sezione staccata di Regio Calabria, n. 437 del 2 luglio 2019), ed esaminando più da vicino una fattispecie analoga a quella per cui oggi è causa, deve considerarsi illegittima l’ordinanza qualificata come “contingibile e urgente” emanata dal Sindaco al fine di assicurare il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani ove preveda una determinazione unilaterale del corrispettivo che dovrà essere pagato al privato per l’esecuzione di quella prestazione.

In forza dello strumento dell’ordinanza contingibile e urgente, invero, l'ente può solo imporre al privato l'erogazione delle prestazioni nonostante la scadenza del contratto stipulato tra le parti, anche in assenza del consenso da parte dell'impresa a prorogarne spontaneamente gli effetti, ma non può certo imporre alla società un corrispettivo per l'espletamento di quel servizio e tantomeno può farlo rinviando ad accordi contrattuali sulla cui vigenza ed efficacia vi è contesa tra le parti."

RINCARO DEI COSTI DELLA MANODOPERA: IL CONFINE TRA LA REVISIONE DEI PREZZI E LE VARIANTI IN CORSO D'OPERA (106)

"Per quanto concerne il preteso ricorso alle varianti in corso d’opera ex art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016 (a prescindere dal citato art. 15), va osservato, come deduce l’amministrazione resistente, che non ne sussisteva la necessità anche ammesso che il rinnovo CCNL del 4/4/2024 avesse rappresentato quelle "circostanze impreviste e imprevedibili" dovute a "sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti".

Le predette varianti in corso d’opera devono rispondere a un preciso interesse dell’amministrazione da valutare attraverso la propria discrezionalità nell’esercizio dello "ius variandi".

La giurisprudenza amministrativa ha precisato che la norma in esame persegue una finalità regolatrice dei poteri della committenza pubblica, del tutto distinta dalla finalità di riequilibrio contrattuale che connota l’istituto della revisione dei prezzi. A quest’ultimo riguardo si è altresì precisato che esula dall’ambito applicativo dell’art. 106, comma 2 (e comma 1, lett. c, cit.) l’iniziativa dell’appaltatore volta ad ottenere la modifica dei prezzi contrattuali reputati non più remunerativi (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21/10/2025 n. 8162; id. 6/10/2025 n. 7779; id. 18/11/2024 n. 9212; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 1/6/2026 n. 2788; id. 29/5/2026 n. 2701; id. 28/05/2026 n. 2682; TAR Lazio, Roma, Sez. III-Ter, 11/11/2025 n. 19997; id. 3/7/2025 n. 13114 e giurisprudenza ivi richiamata)."

RISOLUZIONE DELL'APPALTO PER GRAVI CARENZE PROGETTUALI E RIPETIZIONE DELL'INDEBITO

In tema di appalto pubblico, l'appaltatore che accetta di sottoscrivere un contratto sulla base di un progetto esecutivo affetto da macroscopiche e palesi carenze non può successivamente pretendere il risarcimento dei danni derivanti dall'impossibilità di ultimare i lavori, operando il principio del concorso di colpa del creditore di cui all'art. 1227, comma 1, c.c.

Sul piano restitutorio "Questo giudice concorda con la difesa [...] che il diritto da essa fatto valere costituisca una forma di ripetizione dell’indebito ai sensi dell’art. 2033 c.c., ma la questione non è così lineare in giurisprudenza. [...]

Per un terzo indirizzo, che questo giudice condivide, il diritto dell’appaltatore deve essere inquadrato come ripetizione dell’indebito, e la relativa restituzione, non essendo possibile in natura, deve essere sostituita dal suo valore in denaro (Cass. n. 15705/2013).

[...] non ha tuttavia il diritto al risarcimento di alcuna delle voci di danno subite, per l’ovvia considerazione che essa ha concorso in via del tutto paritaria alla loro causazione, accettando di concludere un appalto su progetto ineseguibile (art. 1227 comma 1 c.c.)."

LA REVISIONE DEI PREZZI NEGLI APPALTI NON CONFIGURA UN DIRITTO ALL'AGGIORNAMENTO AUTOMATICO

L'obbligo di inserire clausole di revisione periodica del prezzo nei contratti di durata, finalizzato a preservare l'equilibrio delle prestazioni e la qualità del servizio, non comporta un diritto del contraente privato all'automatico aggiornamento del corrispettivo in base agli indici ISTAT. Tale revisione richiede l'attivazione di un apposito procedimento istruttorio in cui l'amministrazione valuta, con margini di discrezionalità, se le oscillazioni dei prezzi eccedano la normale alea contrattuale e se sussistano i presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, restando esclusa la finalità di totale neutralizzazione del rischio d'impresa.

DISTINZIONE TRA PROROGA E RINNOVO AI FINI DELLA REVISIONE PREZZI (115)

Presupposto indefettibile per l'applicazione dell'istituto della revisione prezzi è che vi sia stata una mera proroga, e non un rinnovo del rapporto contrattuale, in quanto solo la prima produce il solo effetto del differimento del termine finale di un rapporto che rimane per il resto regolato dall'atto originario.

"Per quanto riguarda la disponibilità del diritto alla revisione, come statuito dal Consiglio di Stato «se è vero che scopo della previsione obbligatoria del compenso revisionale ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 (applicabile ratione temporis) è quello di tutelare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni o servizi da parte degli appaltatori delle amministrazioni pubbliche non subiscano col tempo una diminuzione qualitativa a causa degli aumenti dei prezzi dei fattori della produzione, incidenti sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta, con conseguente incapacità del fornitore di far fronte compiutamente alle stesse prestazioni (e sulla scorta di ciò ne è stato affermato il carattere di norma imperativa alla quale si applicano gli artt. 1339 e 1419 del codice civile), è pur indubitabile che si tratti di un diritto che, se e dopo la sua maturazione, nella fase esecutiva del rapporto è disponibile dall’imprenditore» (Consiglio di Stato sez. V, 17 luglio 2019, n. 5021).

Presupposto indefettibile per l’applicazione dell’istituto è, comunque, che vi sia stata una mera proroga, e non un rinnovo del rapporto contrattuale, consistendo la prima «nel solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario», mentre il secondo scaturisce da «una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse se non più attuali» (Cons. Stato, n. 5021 del 2019, cit.; Cons. Stato, n. 2682 del 2012, cit.; cfr. anche Cons. Stato, IV, 1 giugno 2010 n. 3474; Id., III, 23 marzo 2012 n. 1687; cfr. anche Id., III, 27 agosto 2018, n. 5059). In altri termini, mentre la proroga del termine finale di un appalto pubblico di servizi sposta solo in avanti la scadenza conclusiva del rapporto, il quale resta regolato dalla sua fonte originaria, il rinnovo del contratto comporta una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti, ossia un rinnovato esercizio dell’autonomia negoziale, che rende incompatibile l’immediata applicazione imperativa della clausola di revisione prezzi (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 gennaio 2025, n. 23; id., sez. III, 9 gennaio 2017, n. 25; id., sez. V, 22 giugno 2010, n. 3892; id., 14 maggio 2010, n. 3019)."

OBBLIGO DI SOTTOSCRIZIONE DELL'ATTO DI SOTTOMISSIONE ENTRO IL QUINTO DELL’IMPORTO CONTRATTUALE E LEGITTIMITÀ DELLA RISOLUZIONE IN CASO DI RIFIUTO DELL'APPALTATORE (108)

Il rifiuto dell'appaltatore di sottoscrivere l'atto di sottomissione relativo a una perizia di variante il cui valore comporti un aumento di spesa contenuto entro il limite del quinto dell'importo contrattuale (cd. quinto d'obbligo) è illegittimo e configura un grave inadempimento alle obbligazioni negoziali, in quanto ostativo alla prosecuzione dei lavori.

"L’appaltatore era pertanto tenuto a sottoscrivere l’atto di sottomissione, indicando in quella sede le ragioni di dissenso rispetto agli elementi accessori del contratto [...] Il rifiuto di sottoscrivere il suddetto atto di sottomissione, contenuto entro i limiti del quinto contrattuale, indicando eventualmente i motivi di dissenso, è pertanto illegittimo e configura un grave inadempimento alle obbligazioni negoziali da parte dell'appaltatore, impedendo la prosecuzione dei lavori, per cui è corretta la decisione dell’Amministrazione comunale di dichiarare risolto il contratto."

PROROGA TECNICA: LEGITTIMA PER GARANTIRE CONTINUITÀ A UN SERVIZIO PUBBLICO ESSENZIALE, CON OBBLIGO PER L’AMMINISTRAZIONE AL PAGAMENTO DEL CORRISPETTIVO (106)

In tema di appalti pubblici di servizi essenziali, è legittimo il regime di proroga tecnica reso necessario da situazioni eccezionali e finalizzato ad evitare l’interruzione di prestazioni indifferibili (nella specie, gestione di una banca criogenica), anche in pendenza di nuove procedure di gara. In tale contesto, l’eccezione di inadempimento sollevata dall’Amministrazione è infondata se formulata in modo generico e priva di riscontri circa contestazioni formalizzate durante il periodo di erogazione del servizio.

"Al riguardo la proroga è da qualificarsi come proroga tecnica, resa necessaria da situazioni eccezionali, dalle quali derivino oggettivi ritardi nella conclusione della nuova procedura di affidamento. In tale caso la giurisprudenza evidenzia come sia consentita, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, la proroga del contratto con l'appaltatore uscente qualora l'interruzione delle prestazioni possa determinare situazione di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l'igiene pubblica, oppure nell'ipotesi in cui l'interruzione della prestazione dedotta nella gara sia idonea a determinare un grave danno all'interesse pubblico che è destinata a soddisfare (T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 04/04/2024, n. 2200).

E, nel caso in esame, non è revocabile in dubbio che le attività di gestione della pubblica ove interrotte, potrebbero cagionare un serio pregiudizio all’interesse pubblico per l’importanza della donazione e conservazione del sangue cordonale che prevede la raccolta delle cellule staminali, preziosa fonte per trattamenti medici futuri o per fini di ricerca.

La stessa peraltro, in una nota trasmessa anche all[...], il [...] evidenziava all’azienda la necessità di continuare con regolarità la fornitura onde scongiurare l’ipotesi di” interruzione di servizio pubblico che questa Azienda avrebbe obbligo si segnalare alle competenti autorità” [...].

Va evidenziato infine che non sussiste alcuna problematica di stanziamento di bilancio, poiché è incontestato che labbia già provveduto a includere le somme dovute nei rispettivi bilanci, eliminando così qualsiasi dubbio sulla copertura finanziaria."

LA CORRESPONSABILITÀ DELL'ENTE NEL RITARDO DELL'OPERA NON COMPORTA L'ANNULLAMENTO DELLA PENALE SE IL RITARDO IMPUTABILE ALL'APPALTATORE SIA, DA SOLO, SUFFICIENTE (113BIS)

In materia di ritardo nell'esecuzione di opere pubbliche, l'accertamento di un concorso di colpa tra appaltatore e direzione lavori (nella specie, valutato in misura paritaria del 50%) non preclude alla Stazione Appaltante l'applicazione della penale massima del 10% se il ritardo residuo ascrivibile all'impresa eccede comunque la soglia temporale massima di punibilità prevista dal capitolato. La responsabilità del Direttore dei Lavori sussiste ogniqualvolta le carenze progettuali o la mala gestio della contabilità interferiscano con l'andamento del cronoprogramma, obbligandolo a manlevare la PA per gli oneri derivanti dal riconoscimento di riserve all'appaltatore.

"[...] deve concludersi per la legittimità dell’applicazione della penale contrattuale, non essendo stato dimostrato che il ritardo sia integralmente imputabile alla stazione appaltante.

Ne consegue che, pur a fronte della corresponsabilità del direttore dei lavori e progettista, la quota di ritardo imputabile all’appaltatore, pari a 127,5 giorni, è di per sé sufficiente a determinare l’applicazione della penale contrattuale massima, pari al 10% dell’importo contrattuale finale [...]"

IL DIRITTO DELL'APPALTATORE AL RIMBORSO DELLE SOMME A DISPOSIZIONE DELLA P.A. È CIRCOSCRITTO ALL'IMPEGNO DI SPESA FORMALMENTE ASSUNTO DALL'ENTE

Per i contratti degli enti locali, la copertura finanziaria costituisce condizione di efficacia del contratto stesso; l'atto con cui l'ente assume un obbligo contrattuale è valido solo a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato ad incidere su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura, ex art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000, discendendone altrimenti la nullità rilevabile d'ufficio.

"[...] l'atto con il quale l'ente locale assume un obbligo contrattuale è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato ad incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria, come previsto dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000, diversamente discendendone la nullità, rilevabile d'ufficio anche in cassazione, ogni qual volta il dato emerga da quanto già acquisito al processo, tanto della deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione di essa (Cfr. Cass. Sez. 3 - , Ordinanza n. 13159 del 14/05/2024).

[...] il Tribunale reputa che la “presentazione di apposita attestazione dello smaltimento e relativa fattura maggiorata solo del 15% a titolo di spese generali”, individuata nel contratto, costituisca il mero presupposto dell’esigibilità del credito vantato dall’odierno opposto, ma sempre e comunque nei limiti dell’impegno di spesa assunto [...].

ANNOTAZIONE NEL CASELLARIO INFORMATICO: L'ANAC ESERCITA UN POTERE DI ACCERTAMENTO CIRCA L'ESISTENZA DEI FATTI SEGNALATI E NON UNA VALUTAZIONE DI MERITO (222)

Il sindacato dell'ANAC sulle segnalazioni finalizzate all'annotazione nel Casellario deve limitarsi alla verifica della veridicità storica del fatto e alla completezza della rappresentazione degli interessi contrapposti, senza potersi spingere fino al sindacato sulla legittimità della sanzione contrattuale irrogata.

“L’autorità di settore, in merito alle suddette segnalazioni, esercita pertanto un potere di accertamento circa l’esistenza di taluni fatti e non di valutazione circa la fondatezza dei fatti stessi; 7.2.4. ANAC non si deve in particolare sostituire alle altre stazioni appaltanti (le quali utilizzano tali segnalazioni onde valutarne la rilevanza, discrezionalmente, ai fini della esclusione dalle gare successive) e neppure all’autorità giurisdizionale che è chiamata a decidere circa la legittimità e la correttezza della disposta risoluzione contrattuale (oggetto di segnalazione ad ANAC); 7.2.5. ANAC, in altri termini, non deve valutare e giudicare i fatti posti a base della segnalazione (qui per risoluzione contrattuale) ma soltanto accertarne l’effettiva esistenza, e ciò senza esprimersi circa la legittimità dell’operato della stazione appaltante segnalante; 7.3. Quel che rileva, ai fini della corretta annotazione nel casellario informatico, è piuttosto la completezza delle informazioni assunte sia dalla stazione appaltante «segnalante», sia dall’operatore economico «segnalato» (informazioni da quest’ultimo ricevute in sede di partecipazione al relativo procedimento di annotazione). Risulta essenziale, in altre parole, una compiuta e imparziale rappresentazione degli opposti interessi manifestati, rispettivamente, da stazione segnalante e operatore segnalato” (Cons. Stato, sez. V, 25 novembre 2025, n. 9226)."

IL DIRITTO ALLA COMPENSAZIONE DERIVANTE DALLA REVISIONE PREZZI STRAORDINARIA NON È SUBORDINATO ALLA PREVIA DISPONIBILITÀ FINANZIARIA DELL'ENTE APPALTANTE (106)

In tema di appalti pubblici e revisione prezzi eccezionale, l'assenza di copertura finanziaria e la mancata assunzione del relativo impegno di spesa non costituiscono cause legittime di diniego dell'istanza compensativa formulata dall'operatore economico. Il diritto dell'appaltatore sorge per il solo verificarsi dei presupposti normativi e temporali; qualora le risorse interne si rivelino insufficienti, la Stazione Appaltante ha l'obbligo di attivare i meccanismi sussidiari istituiti a livello statale.

Inoltre, per quanto attiene ai crediti della predetta natura, al creditore spettano gli interessi moratori, ma non spetta in via automatica la rivalutazione monetaria, in difetto di prova specifica.

«la legge non richiede la disponibilità effettiva delle risorse che, in ogni caso, debbono essere ricercate dall’amministrazione comunale [...] A ciò si aggiunga che la mancata disponibilità di somme – peraltro dovuta come già detto all’inerzia e quindi alla negligenza dell’amministrazione stessa, la quale non ha neppure tentato di attivare i meccanismi sussidiari dei fondi statali – di certo non potrebbe ridondare in danno dell’incolpevole privato che ha mostrato invece diligenza piena».

In merito agli accessori:

«la rivalutazione monetaria per i debiti di valuta non spetta automaticamente, in difetto della prova del pregiudizio da parte del creditore (cfr., ex plurimis, Cass. n. 23157 del 2014; Cass. n. 5639 del 2014; Cass. n. 19437 del 2011)».

REVISIONE PREZZI E COMPENSAZIONE NEGLI APPALTI PUBBLICI

Sussiste la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo nelle controversie aventi ad oggetto il diniego della revisione prezzi ex art. 29 del D.L. n. 4/2022 qualora l'Amministrazione compia scelte ermeneutiche e valutative sull'applicabilità stessa della clausola, esulando dal mero calcolo matematico.

Nel merito, la clausola revisionale non subisce i limiti temporali previsti per l'istituto della compensazione.

"[...] si deve ritenere, anche alla luce dei più recenti arresti giurisprudenziali richiamati dalle parti, che la giurisdizione ordinaria ricorre quando l’Amministrazione sia chiamata alla mera applicazione di un meccanismo integralmente vincolato e automatico, normativamente predeterminato nell’an e nel quantum; mentre permane la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la pretesa involga il corretto esercizio del potere pubblicistico di conformazione della clausola revisionale o la verifica dei presupposti stessi per la sua operatività.

La giurisprudenza più recente ha, del resto, chiarito come, ai fini della giurisdizione, occorra distinguere i casi in cui la pretesa involga l’attivazione del meccanismo di adeguamento automatico previsto dall’art. 26 del decreto-legge n. 50 del 2022, dalla fattispecie regolata dall’art. 29 del decreto-legge n. 4 del 2022: l’adeguamento, infatti, costituisce un congegno meccanicamente ancorato a parametri oggettivi e predeterminati; la seconda fattispecie, invece, presuppone l’inserimento e la concreta conformazione di una clausola revisionale, con richiamo all’art. 106, comma 1, lettera a), del previgente codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50 del 2016), disposizione che non esaurisce in via rigidamente vincolata il contenuto del potere amministrativo (T.A.R. Sicilia, Catania, 16 marzo 2026, n. 805).

La medesima linea argomentativa si coglie, inoltre, in un recente arresto del Consiglio di Stato (Sez. V, 19 febbraio 2026, n. 1321) che ha affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa nelle controversie in cui la normativa di riferimento riconosca alla stazione appaltante una sfera di valutazione nella determinazione della clausola revisionale e nella verifica dei relativi presupposti applicativi. In tale ipotesi, quando la lite non concerne il mero calcolo di somme dovute in base a un algoritmo normativo già interamente definito, ma la legittimità del diniego opposto dall’Amministrazione all’operatività stessa del rimedio revisionale, la posizione dell’appaltatore ha consistenza di interesse legittimo e la controversia ricade nell’ambito dell’art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, c.p.a."

***

"Il punto decisivo della controversia è rappresentato dalla non sovrapponibilità, sul piano normativo e sistematico, tra revisione prezzi e compensazione.

L’art. 29 del d.l. n. 4 del 2022 contempla, nel comma 1, due istituti distinti e, segnatamente: alla lettera a), la revisione dei prezzi, da inserire obbligatoriamente nei documenti di gara e nei contratti mediante il richiamo all’art. 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del decreto legislativo n. 50 del 2016; alla lettera b), la compensazione, riferita alle variazioni dei singoli materiali da costruzione e ulteriormente disciplinata dai commi successivi del medesimo articolo. Il successivo comma 5, invocato dal Comune, testualmente esclude "dalla compensazione" i lavori contabilizzati nell’anno solare di presentazione dell’offerta. Il dato letterale, già di per sé univoco, è pienamente coerente con la struttura della disposizione, che assegna ai due istituti presupposti, funzione e disciplina differenti.

[...] Se [...] il generico rinvio all’art. 29 dovesse essere interpretato nel senso di traslare sulla revisione dei prezzi il limite previsto per la compensazione, si perverrebbe, in concreto, a neutralizzare proprio il meccanismo revisionale speciale introdotto dalla disciplina.

[...] infondato è, poi, il rilievo secondo cui, in sede di modifica contrattuale, sarebbero stati concordati nuovi prezzi e l’impresa non avrebbe sollevato contestazioni in sede di SAL o di conto finale. Il concordamento di nuovi prezzi per le lavorazioni aggiuntive o migliorative introdotte con la variante attiene a un segmento specifico del rapporto e non equivale a rinuncia, espressa o implicita, all’interesse alla revisione del corrispettivo nei limiti e alle condizioni previste dalla legge e dal contratto."

LA CLAUSOLA DI REVISIONE DEI PREZZI DEVE ESSERE INTERPRETATA SECONDO BUONA FEDE E IN FUNZIONE DELLA SALVAGUARDIA DELL'EQUILIBRIO CONTRATTUALE (106)

In tema di appalti pubblici, è illegittimo il provvedimento con cui la Stazione Appaltante nega la revisione dei prezzi subordinandola al superamento di una soglia minima di variazione (nella specie il 10%) non prevista dal regolamento contrattuale, non potendosi applicare analogicamente discipline speciali dettate per gli accordi-quadro. Ai fini della dimostrazione degli aumenti dei costi, l'Amministrazione non può pretendere il rispetto rigoroso di clausole del capitolato che richiedano parametri ufficiali oggettivamente indisponibili o non tempestivamente aggiornati, gravando in tal caso sull'Amministrazione l'obbligo di valutare la documentazione alternativa seria e attendibile prodotta dall'operatore economico.

"In presenza di una siffatta previsione pattizia, l’Amministrazione era tenuta a dare applicazione alla clausola di revisione secondo i criteri ivi stabiliti, non potendo introdurre, in via interpretativa o applicativa, ulteriori condizioni non previste né dalla lex specialis né dal contratto" (Cons. Stato, Sez. IV, n. 3351/2026); "l’art. 30 del Capitolato... non possa essere interpretato in modo rigidamente formalistico, precludendo la revisione dei prezzi in presenza di un accertato aumento dei costi della manodopera, ove le tabelle non siano state tempestivamente adottate per cause non imputabili all'appaltatore".

LA REVISIONE PREZZI NON È AUTOMATICA E RICHIEDE LA PROVA DELL'AUMENTO DEI COSTI (44.1)

In tema di appalti pubblici di servizi, la revisione dei prezzi non opera automaticamente in base alla variazione degli indici ISTAT, ma richiede un'istruttoria della stazione appaltante volta a verificare l'effettiva rottura dell'equilibrio contrattuale, restando in capo all'operatore economico l'onere di dimostrare l'incremento dei costi subiti.

VARIANTI IN CORSO D'OPERA NEL REGIME DEL D.LGS. 50/2016: IL SUPERAMENTO DELLE SOGLIE SI BASA SUL VALORE COMPLESSIVO NETTO (106)

Ai fini della determinazione della natura sostanziale di una variante d'appalto, il valore delle modifiche deve essere accertato secondo un criterio algebrico che consideri il valore netto delle variazioni successive, compensando le lavorazioni in aumento con quelle in diminuzione. Ne consegue che, laddove lo scostamento netto non superi le soglie di legge, è illegittima la sospensione unilaterale dei lavori da parte dell'Appaltatore.

"La norma si riferisce al valore complessivo 'netto', che è per definizione il risultato di un’operazione algebrica tra valori positivi e negativi. In base ad un’interpretazione letterale, dunque, il valore complessivo delle modifiche va determinato con un calcolo algebrico, cui consegue la compensazione delle varianti in aumento con quelle in diminuzione" (cfr. pag. 13 della sentenza).

PROROGA TECNICA NEI CONTRATTI PUBBLICI: PER ESSERE LEGITTIMA DEVE ESSERE TEMPORANEA, PREVISTA NEGLI ATTI DI GARA E IN FORMA SCRITTA

È nullo il rapporto di proroga contrattuale intercorrente tra una Stazione Appaltante e un Operatore Economico qualora lo stesso non risulti formalizzato per iscritto e non rispetti i limiti temporali della "proroga tecnica" eccezionale, ma l'esecuzione della prestazione legittima il prestatore a proporre l’azione di ingiustificato arricchimento.

"Nel nostro ordinamento vige il divieto di proroga e di rinnovo dei contratti pubblici, sancito dall’art. 23 della legge 18 aprile 2005 n. 62 e ribadito nel d.lgs. 50/2016... La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente... L’esecuzione della prestazione, sulla base di un contratto con la P.A. nullo per mancanza della forma scritta o per violazione delle norme che regolano la procedura... legittima il prestatore a proporre l’azione di ingiustificato arricchimento... al netto della percentuale di guadagno (Cass. n. 7178/2024)".

REVISIONE PREZZI OBBLIGATORIA PER ORGANISMI DI DIRITTO PUBBLICO (115.1)

In tema di appalti di servizi a esecuzione periodica o continuativa, la clausola di revisione dei prezzi prevista dall'art. 115 del D.Lgs. 163/2006 ha natura di norma imperativa e deve essere applicata dagli organismi di diritto pubblico anche per servizi non rientranti nei settori speciali. Tale disposizione opera l'integrazione automatica del contratto ai sensi dell'art. 1339 c.c., prevalendo sia sulla mancata previsione negoziale, sia su clausole che attribuiscono alla stazione appaltante una mera facoltà discrezionale di adeguamento del corrispettivo.

PROROGA TECNICA: LA DISAMINA DEL TAR SICILIA, TRA VECCHIO E NUOVO CODICE

In materia di appalti pubblici, la proroga tecnica è consentita solo se tale facoltà è inserita nella lex specialis di gara e deve essere adottata dall'Amministrazione prima della scadenza del contratto ancora in corso di efficacia. Essa è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di scelta del nuovo contraente, la quale deve essere già stata avviata al momento dell'adozione del provvedimento di proroga.

Il Collegio ha chiarito che: “La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l'individuazione di un nuovo contraente” (art. 106, comma 11, d.lgs. 50/2016) e che “trattandosi di un rimedio eccezionale, deve essere finalizzato ad assicurare la prosecuzione del contratto senza soluzione di continuità nelle more del subentro del nuovo affidatario” (conforme a Cons. Stato, Sez. V, n. 1116/2026).

NATURA IMPERATIVA DELLA CLAUSOLA DI REVISIONE PREZZI NEGLI APPALTI DI SERVIZI (115.1)

Nei contratti di appalto pubblico di servizi ad esecuzione continuata o periodica, la clausola di revisione dei prezzi costituisce una norma imperativa di ordine pubblico economico, finalizzata a preservare l'equilibrio contrattuale e la qualità delle prestazioni. Ne consegue che le clausole contrattuali che escludono o limitano eccessivamente tale diritto sono nulle e vengono integrate automaticamente dalla disciplina legislativa vigente, indipendentemente dalla volontà espressa dalle parti nella lex specialis.

ONERI DI VERIFICA PROGETTUALE IN CAPO ALL'APPALTATORE E DECADENZA DALLE RISERVE SE NON ISCRITTE TEMPESTIVAMENTE (158)

L'appaltatore, sia pubblico che privato, è tenuto non solo ad eseguire l'opera a regola d'arte, ma anche a controllare la validità tecnica del progetto fornito dal committente, segnalando eventuali carenze. Pertanto, "la mancata segnalazione degli errori progettuali e l’impossibilità conseguente di concludere l’opera non possono portare a richieste di pagamento avanzate dall’appaltatore per riserve rivolte ad un presunto andamento anomalo dei lavori per l’approvazione di varianti, i cui errori progettuali potevano essere evidenziati dalla stessa Società attrice in sede di esame preliminare dei documenti di gara". Inoltre, la mancata apposizione di riserva sul verbale di sospensione (ex art. 158 DPR 207/2010) rende inammissibile la pretesa risarcitoria, atteso che "se la sospensione fosse stata considerata illegittima dall’impresa, questa avrebbe dovuto firmare con riserva già il verbale di sospensione".

(Cfr. Cass. civ. Sez. I, 26.02.2020, n. 5144)

ONERE PROBATORIO E LIMITI ALLA REVISIONE PREZZI PER SQUILIBRIO CONTRATTUALE (60.1)

In tema di appalti pubblici, la revisione dei prezzi non garantisce un costante e automatico adeguamento del corrispettivo all'andamento del mercato, ma richiede la prova rigorosa dello squilibrio contrattuale. L'operatore economico deve dimostrare l'insufficienza dei corrispettivi a coprire i costi di produzione a causa di eventi esterni imprevedibili, non potendo supplire a tale lacuna probatoria il mero riferimento agli indici ISTAT, i quali rappresentano solo il limite massimo del compenso liquidabile e non la prova dell'onerosità sopravvenuta.

OPPONIBILITÀ DELLA CESSIONE DEI CREDITI E LIMITI AL RIFIUTO DELLA PA (106.13)

In tema di appalti pubblici, l'opponibilità della cessione del credito nei confronti di enti pubblici non statali, quali le Aziende Sanitarie, è disciplinata dal Codice dei Contratti Pubblici e non dalle norme di contabilità generale dello Stato. Il rifiuto della cessione da parte dell'amministrazione deve essere sorretto da una giustificazione coerente con la ratio della norma, ovvero la salvaguardia del regolare svolgimento del rapporto negoziale; è pertanto illegittimo il rifiuto opposto per omessa indicazione degli estremi del contratto presupposto qualora la stazione appaltante ne sia parte e possa autonomamente verificarne l'andamento.

"La giurisprudenza ha chiarito che il R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 (artt. 69 e 70) riguarda la sola Amministrazione statale ed è insuscettibile di trovare applicazione analogica o estensiva con riguardo ad amministrazioni diverse [...] esso non opera per i crediti dovuti da amministrazioni, quali ad esempio le aziende sanitarie locali" (cfr. Cass. 22315/2020). "Il diritto dell’amministrazione di opporre un rifiuto [...] non può risolversi in arbitrio: esso deve piuttosto, e necessariamente, legarsi a una giustificazione coerente con la ratio che sorregge la previsione derogatoria" (cfr. Cass. 18339/2014).

INAMMISSIBILE IL RICORSO PER REVISIONE PREZZI SE L'INDICE ISTAT RISULTA NEGATIVO

In materia di appalti pubblici, deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse il ricorso volto all'annullamento del diniego di revisione dei prezzi qualora la clausola contrattuale preveda una maturazione del diritto con cadenza annuale e fissa e, alla data prevista, il rapporto risulti già concluso o l'indice dei prezzi al consumo registri una variazione negativa, rendendo l'eventuale rinnovazione dell'istruttoria priva di utilità concreta per l'operatore economico.

CONTRATTO CESSATO: L'ISTANZA DI REVISIONE PREZZI "POSTUMA" E' INAMMISSIBILE (106.1.A)

Occorre rammentare che la revisione prezzi è un rimedio temperato di riequilibrio del sinallagma funzionale, che assolvere all’esigenza di assicurare continuità al rapporto contrattuale in corso di svolgimento, soprattutto nell’ottica del perseguimento del pubblico interesse, senza che, però, per il suo tramite possa giungersi a una rideterminazione del prezzo originario del servizio o della fornitura (così, tra le tante, Cons. Stato, sezione quinta, 13 gennaio 2026, n. 279).

In ragione della ratio dell’istituto, è imprescindibile che la revisione – ove ne ricorrano i presupposti di legge – avvenga in corso di esecuzione del contratto in quanto, altrimenti opinando, si ammetterebbe la possibilità di modificare le condizioni di un rapporto ormai esaurito (in termini, Tar Campania, Salerno, n. 1192 del 2025).

Nella vigenza dell'art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016 la revisione del contratto era ammessa solo ove espressamente pattuita.

Inoltre, per costante giurisprudenza, in simili ipotesi è pacifico il difetto dei presupposti per l'applicabilità dell’art. 106, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016.

Tale disposizione, infatti, persegue una ratio del tutto diversa rispetto a quella sottostante all’istituto della revisione prezzi di cui al comma 1. La previsione del secondo comma dell’art. 106, nel dare attuazione all'art. 72 della direttiva 2014/24/UE, ha la finalità di individuare da un lato le modifiche consentite alla pubblica amministrazione, nella fase di esecuzione del contratto, senza necessità di indire una nuova procedura di gara e, dall’altro, quelle modifiche che invece sono vietate, a tutela della libera concorrenza e della parità di trattamento fra coloro che operano nel mercato.

Pertanto, l'iniziativa dell'appaltatore volta ad ottenere la modifica dei prezzi contrattuali reputati non più remunerativi esula dall’ambito applicativo dell’art. 106, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016, poiché siffatta previsione risponde a una finalità regolatrice dei poteri della committenza pubblica del tutto distinta dall’obiettivo di riequilibrio contrattuale che connota l’istituto della revisione dei prezzi (Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2025, n. 8162).

ILLEGITTIMITÀ DELLA PROROGA TECNICA SENZA NUOVA GARA EFFETTIVAMENTE IN CORSO (106.11)

La c.d. proroga tecnica ha carattere di temporaneità e di strumento atto esclusivamente ad assicurare il passaggio da un regime contrattuale ad un altro; ne consegue che l'amministrazione, qualora abbia ancora necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazione, deve effettuare una nuova gara, trattandosi di un istituto ammissibile solo ove ancorato al principio di continuità dell'azione amministrativa e comunque nei soli limitati ed eccezionali casi in cui vi sia l'effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente. Non è legittima la proroga tecnica disposta quando la nuova procedura di gara non è ancora stata indetta al momento della scadenza del contratto.

"Va ribadito che la proroga “tecnica” ha carattere di temporaneità e di strumento atto esclusivamente ad assicurare il passaggio da un regime contrattuale ad un altro: una volta scaduto un contratto, dunque, l’amministrazione, qualora abbia ancora necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazione, deve effettuare una nuova gara (ex pluribus, già Cons. Stato, V, 8 luglio 2008, n. 3391): si tratta pertanto di un istituto ammissibile solo ove ancorato al principio di continuità dell’azione amministrativa (ex art. 97 Cost.) e comunque nei soli limitati ed eccezionali casi in cui (per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’amministrazione) vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente."

LEGITTIMO IL TERMINE DI DECADENZA PER LA RICHIESTA DI REVISIONE DEI PREZZI

In materia di appalti pubblici di servizi, la clausola del capitolato speciale che subordina la richiesta di revisione dei prezzi a un termine di decadenza è pienamente legittima e risponde alla natura procedimentalizzata dell'istituto. Tale previsione non viola l'art. 115 del D.Lgs. 163/2006, poiché la normativa imperativa non esclude che le parti possano regolare le modalità temporali di esercizio della facoltà revisionale, né configura una clausola vessatoria qualora sia garantito un tempo congruo di esecuzione per monitorare l'andamento dei costi.

OBBLIGO DI CONTRADDITTORIO NELL'ACCERTAMENTO DELL'IMPOSSIBILITA' TECNICA DELLA PROROGA CONCESSORIA (5.1)

È illegittimo il provvedimento con cui l'Amministrazione dichiara unilateralmente la cessazione di una concessione per asserita impossibilità tecnica di realizzazione delle opere previste per la proroga, omettendo di coinvolgere il concessionario nell'attività di verifica tecnica. Il canone di buona fede nell'esecuzione del contratto, integrato dagli obblighi di partecipazione procedimentale, impone che l'accertamento circa l'irrealizzabilità degli interventi avvenga in contraddittorio, non potendo l'ente pubblico determinare ex post la fine del rapporto sulla base di valutazioni istruttorie interne non condivise.

GRAVI CARENZE PROGETTUALI DELLA STAZIONE APPALTANTE: RISOLUZIONE CONTRATTUALE DELL'APPALTO "A CORPO" E DANNO CURRICULARE ALL'IMPRESA (107)

"Nel conferire l’appalto a corpo e non a misura la stazione appaltante ha il preciso obbligo di indicare quale progetto da realizzare, un progetto che sia completo in tutte le sue parti in relazione alla possibilità di eseguire i lavori commessi in appalto. [...] Pertanto, quando [la Stazione Appaltante] ha rifiutato di accedere alle riserve proposte in conseguenza della carente progettazione in ordine ai costi dei lavori residui, ha commesso un grave inadempimento contrattuale, perché ha mostrato di pretendere che l’appaltatrice eseguisse lavori, in base ad una progettazione errata, che avrebbero richiesto costi superiori di oltre la metà rispetto all’importo a base d’asta".

ONERE PROBATORIO DELLO SQUILIBRIO PER IL RICONOSCIMENTO DELLA REVISIONE PREZZI (60.1)

In materia di appalti pubblici di servizi, l'istituto della revisione dei prezzi ha la finalità di salvaguardare l'equilibrio sinallagmatico del contratto, ma non opera in via automatica o generalizzata; è onere dell'istante provare che l'incremento dei costi dei fattori di produzione abbia comportato una maggiore onerosità eccedente l'alea contrattuale cristallizzata nella lex specialis, fornendo un'analisi di dettaglio dell'impatto dei rincari sull'utile delle singole linee di servizio.

REVISIONE PREZZI NEI CONTRATTI STIPULATI DA SOGGETTI AGGREGATORI: INCLUSIONE DELL'IVA NELLA FORMULA E PREVALENZA DEL DATO LETTERALE (106.1.A)

In particolare, la parte appellata ha condiviso l’art. 20 del Capitolato speciale, espressamente richiamato dall’art. 17 della convenzione – quadro, a mente del quale: “la revisione dei Prezzi Unitari, al netto del ribasso offerto, verrà effettuata separatamente per i Prezzi Unitari della Componente e ed i Prezzi Unitari della Componente M. La revisione della componente energia ‘E’: La revisione dei Prezzi Unitari per i vettori energetici (PEG, PEL) è calcolata in misura pari al 80% del Prezzo Unitario medesimo essendo funzione della quota relativa al vettore energetico ed è annuale. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione del Fornitore all’Amministrazione contraente, dopo 12 mesi dalla data di attivazione della Convenzione e varrà per l’anno successivo; non sono ammesse variazioni retroattive. La revisione dei Prezzi Unitari viene effettuata attraverso l’indice di riferimento (Ir), da applicare con riferimento ad una specifica equazione, secondo un dato testuale inequivoco, in cui il prezzo del gas naturale da prendere in considerazione per calcolare l’aggiornamento del canone del servizio, attraverso la determinazione dell’indice di riferimento Ir, è quello soggetto ad IVA pagato dalle utenze minori”.

A seguito della piana lettura degli atti di gara, si deve concordare con quanto statuito dal Giudice di prime cure, ossia che “il dato testuale è inequivoco: il prezzo del gas naturale da prendere in considerazione per calcolare l’aggiornamento del canone del servizio, attraverso la determinazione dell’indice di riferimento Ir, è quello ivato pagato dalle utenze minori (‘domestiche’). Il che non lascia spazio per altre opzioni ermeneutiche”.

Le critiche prospettate dall’appellante, la quale deduce di non avere usufruito delle agevolazioni normative introdotte per calmierare il costo del gas naturale, ovvero della riduzione dell’IVA al 5% e neppure della riduzione degli oneri di sistema, non hanno rilievo nella fattispecie in esame. Parimenti inconferente l’argomentazione secondo cui l’IVA sarebbe una posta neutra, con la conseguenza che la sua riduzione non avrebbe apportato alcun beneficio all’appellante.

Ciò in quanto, stante il chiaro tenore della disposizione contenuta nell’art. 20 del Capitolato speciale, correttamente l'Ente appaltante si è rifiutato di utilizzare un dato diverso, come preteso dall'appellante, ossia il prezzo del gas naturale al netto dell’IVA e senza tenere conto della misura di favore che ridotto gli oneri di sistema. La clausola revisionale, infatti, consegna alle parti una prospettiva incerta sull’an e sul quando, ma non sul quomodo, in quanto non è automatica, in aumento, la revisione del prezzo, ma è certo solo il criterio di calcolo, che è matematico.

Per tale ragione, non si può predicare che vi sia stata una interpretazione contraria a buona fede della clausola revisionale, atteso che si è semplicemente provveduto a applicare il criterio di calcolo che, come si è detto è stato concordato dalle parti, ed è matematico.

Va, inoltre, osservato che nessuna concreta dimostrazione dell’effettivo aumento dei costi dei fattori produttivi è stata fornita dall’assuntore, che si è limitato ad affermare l’innalzamento generalizzato e patologico del costo del gas naturale (Cons. Stato, n. 1013 del 2025) e ad allegare una presunta alterazione in re ipsa dell’equilibrio contrattuale.

ILLEGITTIMITA' DELLA PROROGA TECNICA REITERATA A CAUSA DELL'INERZIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE (106.11)

L'istituto della proroga tecnica, sia nel regime del D.Lgs. n. 50/2016 che in quello del D.Lgs. n. 36/2023, costituisce uno strumento eccezionale e temporaneo, ammesso solo se previsto ab origine negli atti di gara e limitato al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure per l'individuazione del nuovo contraente. Ne consegue che è illegittimo il provvedimento con cui la Stazione Appaltante, a fronte di ingiustificabili ritardi nell'indizione della nuova procedura, disponga reiterate proroghe unilaterali imponendo all'operatore economico la prosecuzione della fornitura agli stessi patti e condizioni dell'offerta originaria, ormai non più attuali, configurandosi tale condotta come una violazione del principio di autovincolo e della libertà di iniziativa economica.

"La proroga tecnica [...] costituisce uno strumento eccezionale e temporaneo, ammesso solo se prevista nel bando e nei documenti di gara, e limitato al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure per l'individuazione del nuovo contraente, al fine di garantire la continuità del servizio" (TAR Sicilia – sez. st. di Catania n. 2484/2023).

COMPENSAZIONE PREZZI NEI SETTORI SPECIALI E PREVALENZA DELL'ELENCO PREZZI INTERNO (26)

L’istituto previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 risponde ad una ratio precisa che deve essere rinvenuta nella volontà del legislatore di tenere indenni le imprese dagli incrementi dei prezzi intervenuti nel corso dell'esecuzione del contratto, ma non può essere interpretato nel senso di garantire all'operatore economico un complessivo riequilibrio del sinallagma contrattuale svincolato dalle pattuizioni originarie. Pertanto, nei settori speciali, è legittimo l'operato della stazione appaltante che calcola la compensazione sulla base dell'aggiornamento dei propri prezzari interni posti a base di gara, escludendo l'applicazione automatica dei prezzari regionali.

"La ratio dell'istituto della revisione prezzi [...] è volta a garantire l'interesse pubblico alla perdurante qualità delle prestazioni contrattuali evitando che il corrispettivo subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo [...] ma non certo di ritenere ammissibile la sua applicazione al solo fine di permettere indirettamente all'operatore economico di ottenere un riequilibrio del sinallagma contrattuale [...] che non assumono alcun rilievo rispetto all'aumento dei prezzi delle materie prime e dell'energia". (in questo senso: Cons. St., sez. V, n. 6638/2025; Cons. St., sez. III, n. 8088/2024).

RESPONSABILITÀ ERARIALE PER REITERATE PROROGHE CONTRATTUALI: NECESSARIA LA PROVA RIGOROSA DEL DANNO DA MANCATO RISPARMIO (106)

"Uno dei profili maggiormente problematici per l’utile prospettazione della responsabilità amministrativa è quello dell’individuazione della consistenza del danno erariale: la determinazione del pregiudizio subito dall’Amministrazione fruitrice della fornitura prorogata richiede l’individuazione di robusti elementi prognostici idonei a provare che l’assetto che si sarebbe venuto a creare attivando la nuova fornitura sarebbe stato meno oneroso rispetto a quello generato accedendo alla proroga. [...] In definitiva, nel meccanismo valutativo sono entrati, accanto a fattori certi (i costi storici durante le proroghe), dati ipotetici (base d’asta, tipologie e quantità dei servizi da remunerare, ribasso) siccome riferiti a una procedura concorsuale intrinsecamente provvista di scarsa attendibilità, tanto da essere poi annullata e integralmente sostituita da una nuova gara".

REVISIONE DEI PREZZI NEI SERVIZI DI RISTORAZIONE: ONERE PROBATORIO E SUFFICIENZA DELL'INDICE FOI (29.1.A)

È illegittimo il provvedimento con cui la Stazione Appaltante nega la revisione dei prezzi richiedendo all'appaltatore la prova dello squilibrio sinallagmatico sulla base dell'erosione dell'utile, in quanto "il parametro normalmente utilizzato per la rilevazione dei prezzi di mercato è stato individuato in via pretoria nell’indice al consumo per le famiglie di operai e impiegati (c.d. “FOI”), senza che sia necessario fornire prova di particolari e notevoli squilibri sinallagmatici o di specifiche misure percentuali eccedenti la normale alea" (cfr. Cons. St., sez. V, 28 maggio 2024, n. 4767). Inoltre, "gli arresti giurisprudenziali divergenti dall’indirizzo maggioritario hanno riguardato contratti di appalto il cui oggetto non si prestava, per loro natura, all’applicazione dell’indice FOI (trattavasi di appalto di manutenzione di aree a verde pubblico) a differenza dell’appalto sub iudice riguardante beni alimentari di largo consumo.

SUSSISTE L'OBBLIGO DI PROVVEDERE ESPRESSAMENTE SULL'ISTANZA DI REVISIONE PREZZI

A fronte di una specifica richiesta di revisione dei prezzi avanzata dall'operatore economico nel corso dell'esecuzione del contratto, la stazione appaltante ha l'obbligo di provvedere alla valutazione della stessa con un atto espresso, non potendo restare inerte, specialmente in presenza di atti di coordinamento della centrale di committenza che riconoscono i presupposti per l'adeguamento.

LEGITTIMA LA PROROGA TECNICA SE PREVISTA NEI DOCUMENTI DI GARA E GIUSTIFICATA DA ESIGENZE IMPREVEDIBILI (106.11)

È legittima la proroga tecnica disposta dalla stazione appaltante qualora la facoltà sia stata espressamente prevista nel bando di gara e nell'accordo quadro, configurandosi in tal caso come proroga contrattuale già accettata dall'operatore economico. La sussistenza di situazioni eccezionali, quali l'imprevedibilità dei flussi migratori e la necessità di non interrompere servizi essenziali per la pubblica sicurezza, giustifica l'estensione del rapporto nelle more dell'espletamento di una nuova procedura di evidenza pubblica, purché l'amministrazione abbia già manifestato la volontà di affidare il nuovo contratto tramite atti prodromici concreti.

LA CESSIONE DEL CREDITO NON ESCLUDE LA LEGITTIMAZIONE DELL'APPALTATORE ALLA REVISIONE PREZZI

In tema di appalti pubblici, la cessione del credito ex art. 1260 c.c. non determina il trasferimento della posizione contrattuale dell'appaltatore, il quale conserva la piena legittimazione a richiedere la revisione dei prezzi; tale istituto infatti non configura un mero credito certo ed esigibile, ma una modifica delle condizioni economiche del contratto volta a ripristinare il sinallagma funzionale.

INAMMISSIBILE L’APPELLO SE NON SONO IMPUGNATE TUTTE LE AUTONOME RATIONES DECIDENDI

È dichiarato inammissibile per carenza di interesse e per formazione del giudicato interno l'appello che non investa tutte le autonome ragioni della decisione di primo grado; qualora il primo giudice abbia annullato l'atto amministrativo sia per vizi di merito che per vizi formali, l'impugnazione limitata ai soli profili di merito non può condurre alla riforma della sentenza se la statuizione sul vizio formale rimane non contestata.

ILLEGITTIMO IMPORRE IL VECCHIO PREZZO CON ORDINANZA DI PROROGA TECNICA

È illegittima l'ordinanza sindacale extra ordinem nella parte in cui impone all'appaltatore la prosecuzione del servizio di igiene urbana alle medesime condizioni economiche del contratto scaduto, omettendo di verificare la congruità del canone rispetto all'attuale equilibrio economico-finanziario e sacrificando ingiustificatamente la libertà di iniziativa economica privata.

ABUSO DELLA PROROGA TECNICA: COSTITUISCE UN AFFIDAMENTO DIRETTO ILLEGITTIMO (106.11)

In materia di appalti pubblici, la proroga tecnica trova giustificazione solo nei casi in cui, per ragioni obiettivamente non dipendenti dall'Amministrazione, vi sia l'effettiva esigenza di assicurare il servizio nelle more del reperimento di un altro contraente. Una volta che il contratto scada e si proceda ad una proroga non prevista originariamente, oppure oltre i limiti temporali consentiti, la stessa deve essere equiparata ad un affidamento senza gara, essendo la proroga tecnica strumento del tutto eccezionale.

LIMITI TEMPORALI ALLA REVISIONE PREZZI PER LAVORI CONTABILIZZATI NELL'ANNO DELL'OFFERTA (29.5)

In materia di appalti pubblici, la revisione prezzi non spetta per le lavorazioni eseguite e contabilizzate nel medesimo anno solare in cui è stata presentata l'offerta, in forza del principio generale espresso dall'art. 29, comma 5, del D.L. n. 4/2022, che prevale sulle eventuali clausole difformi del capitolato speciale d'appalto.

LEGITTIMITÀ DEL PAYBACK SUI DISPOSITIVI MEDICI E GIURISDIZIONE ORDINARIA SUI PROVVEDIMENTI DI RIPIANO (9-TER.9-BIS)

In tema di dispositivi medici, il meccanismo del payback per le annualità 2015-2018 è legittimo poiché gli operatori economici erano consapevoli dell'esistenza del tetto di spesa sin dall'indizione delle gare. I provvedimenti regionali che individuano le aziende e gli importi dovuti costituiscono atti vincolati di accertamento tecnico-contabile, la cui impugnazione spetta alla giurisdizione del giudice ordinario.

LEGITTIMITÀ DEL PAYBACK DISPOSITIVI MEDICI E GIURISDIZIONE ORDINARIA SUL QUANTUM DEBEATUR

In tema di payback sui dispositivi medici, la legittimità del sistema di ripiano poggia sulla sua natura di contributo solidaristico finalizzato al bilanciamento della spesa sanitaria, la cui esistenza era nota agli operatori già al momento della partecipazione alle gare. Le controversie concernenti la corretta determinazione contabile delle somme richieste dalle Regioni esulano dalla giurisdizione amministrativa, configurandosi come accertamenti su diritti soggettivi derivanti da attività amministrativa interamente vincolata.

INAPPLICABILITÀ DELLA COMPENSAZIONE PREZZI PER GLI APPALTI CHE ACCEDONO AL FONDO OPERE INDIFFERIBILI (26.6)

In tema di appalti pubblici, l'operatore economico che beneficia dell'adeguamento del quadro economico tramite il Fondo Opere Indifferibili non può invocare i meccanismi di compensazione per il rincaro materiali. La normativa emergenziale configura tali rimedi come alternativi, al fine di garantire la sostenibilità dell'opera senza generare sovracompensazioni a carico della finanza pubblica.

RIDUZIONE DELLE PRESTAZIONI OGGETTO DI CONCESSIONE: L'IMPRESA CHE NON HA PARTECIPATO ALLA GARA NON E' LEGITTIMATA A CONTESTARE TALE MODIFICA (106)

SI riscontra la carenza di interesse della ricorrente che, pur avendo disertato la gara originaria indetta a suo tempo dalla Stazione appaltante, si duole ora in sede giurisdizionale della mancata attivazione dell’evidenza pubblica per la rideterminazione in senso riduttivo della medesima commessa.

Non coglie, poi, nel segno la suggestiva considerazione di parte appellante secondo cui l’intervento riduttivo sul valore economico della commessa si riverbererebbe sui requisiti tecnico-professionali ed economico-finanziari – parametrati sull’importo annuale posto a base d’asta per ogni singolo lotto –, con ripercussioni sulla contendibilità della concessione in ragione del plausibile ampliamento della platea di potenziali rivali in possesso di requisiti più laschi. In proposito, occorre osservare che la ricorrente non allega in alcun modo di esser stata esclusa dalla prima gara del 2021 per via di requisiti di partecipazione eccessivamente stringenti, né essa può genericamente far valere l’interesse pro incerta persona alla partecipazione ad una ipotetica procedura con requisiti più laschi. Pertanto, quale che sia l’angolo visuale da cui si inquadra la fattispecie, difetta radicalmente un interesse concreto dell’appellante a dolersi degli effetti del contestato mutamento riduttivo della commessa di cui si discute.

Tanto chiarito, la comprovata inerzia della ricorrente rispetto a tutti gli atti e a tutte le vicende giurisdizionali che hanno preceduto la determina impugnata non può che rifluire nella carenza di un interesse attuale alla impugnativa di tale provvedimento, non potendo l’appellante ritrarre alcuna utilità dall’eventuale caducazione di quest’ultimo.

Da quanto precede consegue che la questione circa la legittimità dell’applicazione dell’art. 106 d.lgs. 50/2016 antecedentemente alla stipula contrattuale – oggetto di giurisprudenza ondivaga anche in seno a questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 3 maggio 2018, n. 2630: “Affinché, dopo l’aggiudicazione di un appalto pubblico, possa essere apportata allo stesso una modifica sostanziale, è necessario avviare una nuova procedura di aggiudicazione avente ad oggetto l’aggiudicazione dell’appalto così modificato, non potendosi ritenere legittima una modifica apportata mediante trattativa privata fra l’amministrazione aggiudicatrice e l’aggiudicatario” in contrapposizione a Cons. Stato, Sez. III, 11 luglio 2023, n. 6797, citata dalla sentenza del TAR Campania n. 227/2024 a sostegno della opposta tesi dell’applicazione estensiva dell’art. 106 d.lgs. n. 50/2016 alla fase anteriore alla stipulazione del contratto) – resta inevitabilmente sullo sfondo della presente vicenda contenziosa, afferendo al merito della controversia.

GIURISDIZIONE ORDINARIA PER LA REVISIONE PREZZI SE LA CLAUSOLA NON È DISCREZIONALE

In tema di appalti pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla clausola di revisione prezzi ex art. 133 comma 1 lett. e) n. 2 c.p.a. incontra un limite qualora sia in contestazione esclusivamente l'adempimento di una prestazione già puntualmente disciplinata nel contratto in termini di an e quantum; in tale ipotesi, mancando l'esercizio di un potere discrezionale autoritativo della Pubblica Amministrazione, la domanda ha ad oggetto un diritto soggettivo paritetico la cui cognizione spetta al giudice ordinario.

LEGITTIMITÀ DEL PAYBACK DISPOSITIVI MEDICI E GIURISDIZIONE ORDINARIA SULLA QUANTIFICAZIONE DEGLI ONERI DI RIPIANO

L'atto regionale di individuazione degli oneri di ripiano per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici non è espressione di potere autoritativo, ma costituisce un accertamento tecnico vincolato sul quantum debeatur, radicando la giurisdizione del giudice ordinario.

ILLEGITTIMO IL SILENZIO SULL'ISTANZA DI REVISIONE PREZZI ANCHE SE IL CONTRATTO E' SCADUTO (2.1)

Sussiste l'obbligo della stazione appaltante di provvedere espressamente sull'istanza di revisione prezzi presentata dall'appaltatore, ai sensi dell'art. 2 della L. n. 241/1990, qualora la richiesta non si configuri come mero sollecito ma contenga nuovi elementi di fatto o calcoli aggiornati. L'eventuale scadenza del contratto o l'infondatezza nel merito della pretesa non esonerano l'amministrazione dal dovere di concludere il procedimento con un atto motivato, anche in forma semplificata, restando tale inerzia sindacabile tramite il rito del silenzio-inadempimento.

GIURISDIZIONE ORDINARIA SULLA REVISIONE PREZZI IN CASO DI CLAUSOLA CONTRATTUALE VINCOLATA

In materia di appalti pubblici, la controversia avente ad oggetto l'esatto adempimento dell'obbligazione pecuniaria derivante dalla clausola di revisione dei prezzi appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario quando la disciplina contrattuale individua in modo puntuale e vincolato i presupposti e i criteri di calcolo (come gli indici ISTAT), escludendo ogni margine di discrezionalità valutativa in capo alla stazione appaltante in ordine alla spettanza del compenso.

LEGITTIMA L'OPZIONE DI RINNOVO CONTRATTUALE SE PREVISTA AB ORIGINE NEGLI ATTI DI GARA (120.10)

È legittima la clausola della lex specialis che riconosce al concessionario un diritto di opzione per il rinnovo del contratto, qualora tale facoltà sia stata prevista sin dall'indizione della gara. Tale opzione si distingue dalla proroga tecnica e non viola il principio di concorrenza, in quanto la durata complessiva del rapporto è resa nota ai partecipanti sin dall'inizio, consentendo loro di calibrare l'offerta anche sul periodo di rinnovo potenziale.

INAPPLICABILITÀ DELLA COMPENSAZIONE PREZZI PER LAVORI ESEGUITI NELL'ANNO DI PRESENTAZIONE DELL'OFFERTA (29.5)

È legittimo il diniego di revisione prezzi opposto dalla Stazione Appaltante qualora le lavorazioni siano state eseguite nell'anno di presentazione dell'offerta economica, operando in tale ipotesi un regime legale di esclusione del compenso revisionale volto a preservare l'equilibrio contrattuale originariamente pattuito sulla base di prezzi attuali.

LEGITTIMITÀ DELLA CLAUSOLA DI RINNOVO CONTRATTUALE SE PREVISTA AB ORIGINE NELLA LEX SPECIALIS (120.10)

È legittima la clausola di rinnovo contrattuale (opzione di proroga) inserita ab origine nella lex specialis di gara, differenziandosi essa dalla proroga tecnica eccezionale e dal rinnovo tacito vietato; l'esercizio di tale opzione da parte del concessionario impedisce all'Amministrazione di indire una nuova procedura senza prima aver definito i canoni del rinnovo programmato.

LEGITTIMITÀ DELL'OPZIONE DI RINNOVO CONTRATTUALE SE PREVISTA ORIGINARIAMENTE NELLA LEX SPECIALIS (120.10)

È legittimo il rinnovo espresso di un contratto di concessione qualora la facoltà di opzione, per un tempo predeterminato e a condizioni definite, sia stata espressamente prevista nella lex specialis di gara, permettendo così a tutti i concorrenti di valutare tale eventualità sin dal momento della formulazione dell'offerta economica.

LEGITTIMO IL DIVIETO DI SUBINGRESSO NELLE CONCESSIONI DEMANIALI MARITTIME

È legittima la clausola del bando di gara che vieta il subingresso nella concessione demaniale marittima, in quanto il Codice della Navigazione riconosce all'autorità concedente il potere di limitare la trasferibilità del titolo per impedire che soggetti terzi, non partecipanti alla gara, acquisiscano posizioni di vantaggio eludendo il confronto competitivo.

GIURISDIZIONE ORDINARIA PER CONTROVERSIE SU VARIANTI TECNICHE NELLE CONCESSIONI AUTOSTRADALI

Spetta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa al mancato riconoscimento economico di oneri e lavorazioni in sede di approvazione di varianti tecniche durante l'esecuzione di una concessione autostradale, poiché tale approvazione non assume configurazione pubblicistica ma costituisce un atto di gestione paritetica del rapporto negoziale tra concedente e concessionario.

ILLEGITTIMA LA REVISIONE PREZZI QUANTIFICATA A STRALCIO SENZA MOTIVAZIONE

In materia di revisione prezzi negli appalti pubblici, è illegittima la determinazione con cui la stazione appaltante quantifica l'importo revisionale dovuto in misura parziale o forfettaria senza indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che giustificano il discostamento dai parametri contrattualmente previsti; laddove il contratto individui espressamente l'indice ISTAT FOI come criterio di aggiornamento, l'Amministrazione è tenuta a fornire una motivazione analitica e rigorosa qualora intenda proporre una liquidazione inferiore, non potendo limitarsi a definire la propria proposta come operata 'a stralcio'.

ILLEGITTIMA LA PROROGA TECNICA ADOTTATA DOPO LA SCADENZA DEL TERMINE CONTRATTUALE (106.11)

La stazione appaltante deve esercitare la facoltà di proroga tecnica prima della scadenza del termine di durata del contratto originario. Essendo la proroga finalizzata a modificare la dimensione temporale del rapporto, essa presuppone la persistente validità del vincolo negoziale; qualora il termine sia già decorso, il contratto è privo di effetti e non è suscettibile di proroga, risultando illegittimo il provvedimento tardivo che pretenda di vincolare l'affidatario uscente oltre la scadenza naturale, specialmente in assenza di una tempestiva indizione della nuova procedura di gara.

INAPPLICABILE LA COMPENSAZIONE PREZZI AI CONTRATTI APPLICATIVI STIPULATI DOPO L'ENTRATA IN VIGORE DELLA NORMA

La disciplina eccezionale della compensazione dei prezzi dei materiali da costruzione, introdotta per fronteggiare rincari imprevedibili, non è applicabile ai contratti applicativi di un accordo quadro stipulati dopo l'entrata in vigore della normativa, poiché il rapporto negoziale esecutivo vincolante tra le parti si perfeziona solo con l'atto applicativo e non con l'accordo quadro generale.

LIMITI ALL'ACCESSO DIFENSIVO E DIVIETO DI DISCOVERY PROBATORIA NEL CONTENZIOSO CIVILE

È legittimo il diniego di accesso agli atti quando l'istanza, per la sua estrema ampiezza e genericità, si risolve in un tentativo di controllo generalizzato sull'attività amministrativa o in una impropria discovery probatoria finalizzata a un giudizio civile pendente, spettando al giudice della causa principale la valutazione sulla necessità di acquisire ulteriori documenti non ostesi.

GIURISDIZIONE ORDINARIA PER L'INDIVIDUAZIONE DEL PREZZARIO APPLICABILE NELL'ESECUZIONE

Le questioni concernenti l'individuazione del prezzario da applicare alla progettazione esecutiva e alla variante, nonché la determinazione del tempo aggiuntivo per l'esecuzione di lavori imprevisti, riguardano aspetti puramente esecutivi del rapporto contrattuale e, come tali, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, non configurandosi l'esercizio di un potere pubblico autoritativo.

IL RINNOVO DEL CCNL NON GIUSTIFICA L'ADEGUAMENTO DEI PREZZI SENZA CLAUSOLA REVISIONALE (106.1)

L'istituto delle varianti in corso d'opera di cui all'art. 106, comma 1, lett. c) del D.Lgs. 50/2016 non è finalizzato al riequilibrio contrattuale, funzione propria della revisione prezzi, ma alla gestione di modifiche prestazionali; pertanto, l'iniziativa dell'appaltatore volta a ottenere l'adeguamento dei corrispettivi per l'aumento dei costi del personale è inammissibile in assenza di clausole revisionali nella lex specialis.

LIMITI ALLE VARIANTI PER EVENTI PREVEDIBILI E DIVIETO DI RINEGOZIAZIONE DEI PREZZI (106.1)

In materia di appalti pubblici, la legittimità di una variante per circostanze impreviste e imprevedibili è subordinata all'insorgenza di eventi che eccedano la normale alea contrattuale e che non fossero conoscibili usando l'ordinaria diligenza. Eventi programmati e di risonanza internazionale, come il Giubileo, non integrano tale requisito poiché la stazione appaltante è tenuta a pianificare le proprie esigenze nella lex specialis. Qualora la modifica contrattuale comporti una rinegoziazione dei prezzi unitari o l'introduzione di prestazioni esterne al perimetro originario, si configura una modifica sostanziale che richiede l'indizione di una nuova procedura di evidenza pubblica.

INCONFIGURABILITÀ DEL SILENZIO INADEMPIMENTO IN PRESENZA DI ATTI ESPRESSI DI RISCONTRO (2.1)

Non è configurabile il silenzio-inadempimento dell'amministrazione quando le istanze di revisione prezzi siano state oggetto di riscontri documentali espressi, siano essi note istruttorie a contenuto decisorio o determinazioni dirigenziali; in tali ipotesi, la contestazione della legittimità del contenuto del provvedimento deve avvenire tramite l'impugnazione dell'atto espresso e non attraverso il rito del silenzio.

SPETTA AL GIUDICE ORDINARIO LA CONTROVERSIA SUI COSTI DI INVESTIMENTO IN VARIANTE NELLA CONCESSIONE

In tema di concessione di lavori pubblici, le controversie che insorgono nella fase esecutiva del rapporto e che riguardano pretese di ordine economico relative alla mancata ammissione a investimento di costi contenuti in perizie di variante tecnica appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché l'approvazione della variante da parte dell'amministrazione concedente non costituisce espressione di un potere autoritativo-discrezionale ma una forma di vigilanza paritetica sulla corretta esecuzione delle obbligazioni convenzionali.

COMPENSAZIONE CARO MATERIALI PER CONTRATTI APPLICATIVI DERIVANTI DA ACCORDI QUADRO PREESISTENTI

Ai fini dell'accesso alla compensazione straordinaria dei prezzi dei materiali da costruzione, la locuzione 'contratti in corso di esecuzione' deve essere interpretata estensivamente includendovi i contratti applicativi sottoscritti formalmente dopo l'entrata in vigore della normativa emergenziale, a condizione che gli stessi siano attuativi di un accordo quadro preesistente che ne abbia predefinito i prezzi in via generale e non modificabile.

LEGITTIMA LA PROROGA TECNICA SE IL TERMINE CONTRATTUALE SCADE IN GIORNO FESTIVO (106.11)

La proroga tecnica è legittima se prevista negli atti di gara e finalizzata a garantire la continuità del servizio per il tempo strettamente necessario all'individuazione di un nuovo contraente. Qualora il termine contrattuale scada in un giorno festivo, opera la proroga di diritto al primo giorno non festivo successivo ai sensi dell'art. 2963 c.c., con l'effetto che il contratto deve considerarsi ancora in corso di esecuzione ai fini della tempestiva adozione del provvedimento di proroga.

INAPPLICABILITÀ DELLE VARIANTI AL RIEQUILIBRIO PER RINNOVO DEL CCNL (106.1)

Il rinnovo di un contratto collettivo nazionale di lavoro non costituisce una circostanza imprevista e imprevedibile idonea a giustificare una variante contrattuale, in quanto la revisione dei prezzi è l'unico strumento volto a garantire il riequilibrio del contratto a fronte di mutamenti dei costi del mercato del lavoro, distinguendosi funzionalmente dal potere di modifica unilaterale dell'oggetto contrattuale spettante alla stazione appaltante.

OBBLIGO NOTIFICA TITOLO ESECUTIVO PER L'OTTEMPERANZA CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Il ricorso per l'ottemperanza di un decreto ingiuntivo volto al pagamento di somme di denaro da parte di un ente pubblico è inammissibile qualora il creditore non dimostri di aver notificato il titolo munito di esecutorietà, violando il termine dilatorio di centoventi giorni previsto per consentire all'amministrazione il pagamento spontaneo ed evitare aggravi di spese processuali.

EFFETTI DELLA DICHIARAZIONE DI SOPRAVVENUTO DIFETTO DI INTERESSE SUL RICORSO

In virtù del principio dispositivo, la dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse resa dal ricorrente prima che la causa sia trattenuta in decisione determina l'improcedibilità del ricorso, precludendo al giudice ogni valutazione sulla legittimità degli atti impugnati, anche in presenza di contestazioni sulle spese di lite.

DISTINZIONE TRA CESSAZIONE DELLA MATERIA DEL CONTENDERE E IMPROCEDIBILITÀ (35.1)

In assenza di allegazione di fatti o provvedimenti satisfattivi della pretesa azionata, la richiesta congiunta di cessazione della materia del contendere non può essere accolta come tale, ma deve essere riqualificata come improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse, costituendo una pronuncia di rito che accerta il venir meno della condizione dell'azione.

ONEROSITA' SOPRAVVENUTA IN FASE ESECUTIVA - RINEGOZIAZIONE - NON AMMESSA SE APPALTO IN VIGENZA DEL PRECEDENTE CODICE DEGLI APPALTI (9)

L'art. 30, comma 8, del d.lgs. n. 50 del 2016, nel prevedere che "alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione si applicano le disposizioni del codice civile", fa rinvio a queste ultime "per quanto non espressamente previsto nel presente codice e negli atti attuativi".

Il rinvio non è quindi praticabile per la disciplina della revisione dei prezzi, dato che questa è espressamente contemplata nell'art. 106, comma 1, lett. a), nei termini dei quali si è detto sopra. Essendo quest'ultima norma speciale per gli appalti di lavori, servizi e forniture della pubblica amministrazione, prevale sulla normativa del codice civile in tema di revisione dei prezzi per il contratto tipico di appalto (art. 1664, comma 1, cod. civ.), che risulta perciò derogata, nonché su quella in tema di contratto tipico di somministrazione (relativa a prestazioni periodiche o continuative di cose, che è il modello del contratto di fornitura), per il quale il codice civile non prevede alcun meccanismo legale di revisione.

Piuttosto, come già affermato in sentenza e meglio si dirà nel prosieguo, il rinvio alle norme del codice civile comporta che ai contratti stipulati con la pubblica amministrazione, possa essere applicato il (diverso) rimedio dell'art. 1467 cod. civ., sempre che la prestazione di una delle parti sia divenuta eccessivamente onerosa per il verificarsi di avvenimenti straordinari e imprevedibili e che la sopravvenuta onerosità non rientri nell'alea normale del contratto o che il contratto non sia aleatorio per volontà delle parti (art. 1469 cod. civ.).

La regola civilistica generale, per i contratti a esecuzione continuata o periodica ovvero a esecuzione differita, desumibile dall'art. 1467 cod. civ., pone come unica possibile conseguenza dell'eccessiva onerosità sopravvenuta nei contratti con prestazioni corrispettive il rimedio risolutorio del contratto (comma 1), ma non quello conservativo, salva la facoltà concessa alla parte non incisa dal "verificarsi di avvenimenti straordinari e imprevedibili" di evitare la risoluzione "offrendo di modificare equamente le condizioni del contratto" (comma 3).

Dato il tenore della disposizione di carattere generale appena detta, è da escludere che sia rinvenibile nell'ordinamento di diritto civile un principio generale di rinegoziazione contrattuale rimessa all'iniziativa della parte svantaggiata in caso di circostanze sopravvenute e imprevedibili che abbiano alterato il sinallagma contrattuale.

Le deroghe alla regola che privilegia la risoluzione rispetto alla manutenzione del contratto devono essere espressamente previste, in apposite norme di legge, da ritenersi a portata eccezionale.

Sebbene con la Relazione n. 56/2020 dell'Ufficio del massimario della Corte di Cassazione si sia fatto leva sul <<generale principio di "buona fede", che ha valore d'ordine pubblico e si colloca tra i principi fondanti del nostro ordinamento sociale>> per pervenire alla conclusione che <<la "buona fede" può salvaguardare il rapporto economico che le parti avevano originariamente inteso porre in essere, imponendo la rinegoziazione del contratto che si sia squilibrato, al fine di favorirne in tal modo la conservazione>>, non risulta che la giurisprudenza civile ne abbia fatto applicazione in casi riconducibili al presente.

Si è già detto sopra del ruolo della buona fede nell'esecuzione del contratto ex art. 1375 cod. civ.; analogamente è a dirsi dell'integrazione del contratto secondo equità ex art. 1374 cod. civ.: né l'una né l'altra possono valere ad imporre obblighi di rinegoziazione non previsti specificamente, laddove la regola non è la conservazione del contratto, bensì la sua risoluzione.

Questa regola, tradizionalmente operante anche per i contratti della pubblica amministrazione, fatte salve le eccezioni delle modifiche contrattuali consentite per legge (e della revisione dei prezzi fino a quando prevista), è stata superata soltanto di recente mediante l'introduzione dell'art. 9 (Principio di conservazione dell'equilibrio contrattuale) del d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36.

La disposizione prevede infatti, al primo comma, che "se sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all'ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l'equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali. [...]".

Si tratta esattamente di quell'obbligo di rinegoziazione delle condizioni contrattuali di cui è detto, sotto vari profili, negli scritti di parte ricorrente. Tuttavia, in disparte la portata e gli effetti dell'art. 4 del contratto (su cui si tornerà), l'obbligo di rinegoziazione dell'art. 9 citato non potrebbe comunque farsi gravare, nel caso di specie, sul Ministero della Difesa poiché la procedura di evidenza pubblica cui è seguito il contratto de quo è stata indetta nel vigore del d.lgs. n. 50 del 2016 ed anche l'esecuzione è regolata dalle disposizioni di questo dettate per la fase esecutiva dei contratti con la pubblica amministrazione.

La norma sopravvenuta del d.lgs. n. 36 del 2023 non ha portata retroattiva poiché non è norma interpretativa né applicativa di un principio generale già presente nell'ordinamento, ma introduce ex novo il rimedio generale di manutenzione del contratto, che, come si legge nella Relazione al Nuovo Codice dei contratti pubblici, è maggiormente conforme all'interesse dei contraenti in considerazione dell'inadeguatezza della tutela meramente demolitoria apprestata dall'art. 1467 c.c. (norma, quest'ultima, applicabile fino all'entrata in vigore del nuovo Codice). Il rimedio della rinegoziazione è regolato, quanto alle forme e ai tempi del contraddittorio tra le parti contrattuali, dalla disposizione dell'art. 120, comma 8, che non ha alcuna norma corrispondente nell'immediato precedente normativo dell'art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016” (Consiglio di Stato sez. V, 18 novembre 2024, n. 9212).

REVISIONE PREZZI NEGATA IN ASSENZA DI CLAUSOLA CONTRATTUALE ESPRESSA (106.1)

In tema di appalti pubblici disciplinati dal d.lgs. 50/2016, la revisione dei prezzi è subordinata alla presenza di un'apposita clausola nei documenti di gara iniziali. In assenza di tale previsione, l'appaltatore non vanta un diritto alla rinegoziazione del corrispettivo né può invocare l'integrazione automatica del contratto, restando inapplicabili i meccanismi di revisione introdotti dalla legislazione emergenziale Covid-19 o dal nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023).

REVISIONE PREZZI: NECESSARIA CLAUSOLA SPECIFICA PER BENI INDIFFERENZIATI (106.1)

In tema di revisione prezzi, l'intervento dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha natura sussidiaria e presuppone l'esistenza di una clausola contrattuale specifica di indicizzazione a beni indifferenziati, la cui assenza non può essere colmata da rinvii generici alla normativa speciale o da interpretazioni estensive del contratto.

ILLEGITTIMITÀ DEL SILENZIO SULL'ISTANZA DI ADEGUAMENTO PREZZI PER CARO MATERIALI

È illegittimo il silenzio serbato dalla Stazione Appaltante sull'istanza di riconoscimento delle misure compensative per l'aumento dei prezzi dei materiali. Poiché il potere di verifica dei presupposti per l'adeguamento dei prezzi contrattuali ha natura autoritativa, l'amministrazione ha l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato entro i termini ordinari, restando preclusa ogni inerzia a fronte di un'istanza formale del contraente.

LEGITTIMO L'USO DEI RIBASSI D'ASTA PNRR PER REINTEGRARE OPERE STRALCIATE CAUSA RINCARI (24.1)

In tema di interventi PNRR per l'edilizia scolastica, è illegittimo il diniego all'utilizzo dei ribassi d'asta per varianti finalizzate a reinserire opere già previste nel progetto originario e stralciate in fase di gara per fronteggiare l'aumento dei prezzi; tale fattispecie rientra nelle modifiche necessarie in sede di sviluppo progettuale ammesse dalla normativa speciale, che deroga ai rigidi requisiti di imprevedibilità ordinari per favorire il raggiungimento dei target del Piano.

INOPPONIBILITÀ DEL RIFIUTO DELLA P.A. ALLA CESSIONE DEI CREDITI PER CARTOLARIZZAZIONE

La disciplina speciale della cartolarizzazione dei crediti di cui alla Legge n. 130/1999 prevale, in base al criterio di specialità, sulle norme di contabilità generale dello Stato e sulla disciplina generale della cessione del credito contenuta nel Codice dei contratti pubblici; pertanto, l'amministrazione non può negare l'adesione alla cessione né può fondare il diniego di pagamento sulla mera mancanza di formalità che la legge speciale intende superare per favorire la liquidità delle imprese.

ILLEGITTIMA LA PROROGA TECNICA SENZA LA PREVENTIVA INDIZIONE DELLA NUOVA GARA (106.11)

In tema di appalti pubblici, la proroga tecnica è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di scelta del nuovo contraente e presuppone che quest'ultima sia stata già avviata al momento dell'adozione dell'atto di proroga. La mera trasmissione del fabbisogno al soggetto aggregatore costituisce atto istruttorio endoprocedimentale inidoneo a giustificare il ricorso all'istituto della proroga tecnica, dovendo l'Amministrazione, in assenza di gara indetta, ricorrere a procedure autonome e temporanee (c.d. gara ponte) per garantire la continuità del servizio.

INAMMISSIBILE LA REVISIONE PREZZI SENZA CLAUSOLA ESPRESSA NELLA LEX SPECIALIS (106.1)

In materia di appalti pubblici disciplinati dal d.lgs. n. 50 del 2016, la revisione dei prezzi è subordinata all'espressa previsione di clausole revisionali nei documenti di gara iniziali. L'assenza di tali clausole impedisce all'operatore economico di pretendere l'aggiornamento dei corrispettivi ai valori ISTAT, non potendo operare meccanismi di integrazione automatica derivanti dal d.lgs. n. 36 del 2023 o dalla legislazione emergenziale, stante il principio di irretroattività e la specialità della disciplina dei contratti pubblici rispetto a quella civilistica generale.

MANDATORIA L'ETEROINTEGRAZIONE DELLA CLAUSOLA DI REVISIONE PREZZI NEI CONTRATTI PUBBLICI (106.1)

In tema di appalti pubblici, la clausola di revisione dei prezzi prescritta dalla normativa emergenziale deve intendersi inserita di diritto nel contratto d'appalto anche in caso di omissione da parte della Stazione Appaltante. Tale integrazione automatica, fondata sulla natura imperativa della norma e sul principio di conservazione degli atti, esonera l'operatore economico dall'onere di impugnare tempestivamente il bando, potendo quest'ultimo agire avverso l'inerzia dell'amministrazione nel corso dell'esecuzione contrattuale.

GIURISDIZIONE ORDINARIA SULLA VALIDITÀ DELLA CLAUSOLA DI INVARIABILITÀ DEI PREZZI NEGLI APPALTI

Nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sussiste solo nell'ipotesi in cui il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo alla P.A. committente; qualora invece la clausola individui puntualmente un obbligo o un divieto rigido di revisione, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell'appaltatore, con conseguente devoluzione della causa al giudice ordinario.

DIRITTO ALL'ADEGUAMENTO PREZZI PER CARO MATERIALI E INERZIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

In tema di appalti pubblici di lavori, le disposizioni emergenziali sull'adeguamento dei prezzi unitari per fronteggiare i rincari dei materiali configurano una speciale ipotesi di revisione straordinaria che prevale sulle clausole contrattuali e sui principi generali. Il relativo credito dell'appaltatore nasce con l'inserimento delle maggiorazioni negli stati di avanzamento lavori e non può essere condizionato dalla Stazione Appaltante all'effettiva capienza di fondi nazionali o a formali ratifiche amministrative del certificato di regolare esecuzione.

REVISIONE PREZZI: APPLICAZIONE E GIUDICE COMPETENTE (106.1)

Secondo il comma 1, lettera a), dell’art. 106 del D.Lgs. 50/016 (codice dei contratti pubblici all'epoca vigente), la revisione può essere riconosciuta soltanto se espressamente prevista nei documenti di gara iniziali, attraverso clausole chiare, precise e inequivocabili. Pertanto, sotto il regime del d.lgs. 50/2016, il rinnovo di un CCNL può giustificare la revisione dei prezzi solo se:

- è presente una clausola specifica nei documenti di gara;

- la clausola disciplina espressamente l’adeguamento per variazioni dei costi della manodopera.

Tanto premesso, quanto al dedotto difetto di giurisdizione, si rileva quanto segue.

“ … la formulazione dell'art. 106 del D.Lgs. n. 50 del 2016 appalesa di per sé l'inapplicabilità, nel caso in esame, dell'art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a., che devolve "alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge, le controversie (…) relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'articolo 115 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi ai sensi dell'articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto". 9.1. La su indicata norma del Codice dei contratti del 2016, che rimette alla discrezionalità della stazione appaltante, in sede di redazione dei documenti di gara, la previsione di clausole di revisione dei prezzi, ha, infatti, tenore e portata radicalmente e palesemente diversi rispetto a quelli dell'art. 115 del D.Lgs. n. 163 del 2006 ("Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all'articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5"), sì da essere di per sé impeditiva alla sussumibilità della fattispecie in esame nell'ambito delle controversie in materia di revisione prezzi specificamente devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a., per come individuate e delineate nella norma del codice del processo amministrativo poco sopra riportata. 9.1.1. Non è, infatti, né meramente riproduttiva di quella pre-vigente (contenuta, per l'appunto, nell'art. 115 del D.Lgs. n. 163 del 2006), né ad essa in altro modo riconducibile. …” (cfr., nei termini, da ultimo, T.A.R. Friuli-V. Giulia Trieste, Sez. I, Sent., (data ud. 19/03/2025) 16/04/2025, n. 167).

Non trovando applicazione il richiamato articolo 133, commi 3 e 4, c.p.a., deve ritenersi che la giurisdizione con riguardo alla presente controversia non può che essere individuata, secondo l'ordinario criterio di riparto, vagliando il contenuto della specifica clausola contenuta nel regolamento negoziale (segnatamente, nell'art. 10, co. 8, della Convenzione quadro) per apprenderne gli effetti sul rapporto tra le parti.

La richiamata clausola di revisione dei prezzi non include, come pare emergere dalla sua piana lettura, alcuna discrezionalità determinativa della parte pubblica.

Laddove nella predetta clausola si legge che “A partire dal secondo anno di contratto, il Fornitore potrà richiedere l’adeguamento dei prezzi in base a maggiori oneri derivanti dall’applicazione dei nuovi CCNL e accordi integrativi sottoscritte dalle Organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale”, appare chiaro che non vi è alcun potere discrezionale di apprezzamento della richiesta da parte della P.A. e che viene, sostanzialmente, in rilievo una mera pretesa di adempimento contrattuale da parte del privato contraente, che comporta l'accertamento dell'esistenza di un diritto soggettivo e ricade nella giurisdizione ordinaria. L’utilizzo del termine “potrà” infatti sta evidentemente a evidenziare soltanto che la revisione prezzi - da effettuarsi con le modalità temporali e redazionali indicate - deve essere richiesta all’amministrazione da parte della società interessata, gravando, pertanto, il relativo onere a suo carico.

D'altronde, come rilevato anche da parte delle difese delle amministrazioni al riguardo, la pretesa compendiata dalla ricorrente nel ricorso non riguarda una revisione prezzi determinata da una clausola contrattuale con margini di discrezionalità per la P.A., ma l'applicazione obbligatoria di un meccanismo di adeguamento prezzi di previsione consensuale.

D'altronde le SS.UU. della Suprema Corte di Cassazione anche di recente hanno ribadito che "il discrimine tra le due giurisdizioni in materia di revisione prezzi è, in genere, condizionato dall'esistenza di una clausola contrattuale che riconosca alla parte pubblica un potere discrezionale di apprezzamento della richiesta, nel senso che, in detta ipotesi, nella fase precedente ad un eventuale riconoscimento, la controversia appartiene al giudice amministrativo; se il contratto contempla un potere vincolato, la lite è invece devoluta al giudice ordinario (Cass. SU 35952/2021; Cass. SU 21990/2020; Cass. SU 3160/2019; Cass. SU 14559/2015). Nel primo caso, sono attratte alla giurisdizione amministrativa anche le questioni concernenti il quantum se non sia in contestazione esclusivamente l'espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata anche in ordine alla quantificazione del dovuto, giacché in tale ultima evenienza la controversia incardinata dall'appaltatore ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale e comporta l'accertamento dell'esistenza di un diritto soggettivo, e ricade nella giurisdizione ordinaria (Cass. SU 21990/2020; Cass.3160/2019; Cass. SU 3935/2022).

Il delineato discrimine è ulteriormente precisato nel senso che, se nulla abbia disposto il contratto, la controversia appartiene al giudice amministrativo, poiché il diritto viene a dipendere da un provvedimento dell'amministrazione che lo riconosca: prima di tale momento, il privato può vantare solo un interesse legittimo pretensivo (cfr. specificamente in tema di compensazione per aumento dei costi dei materiali Cass. S.U. 19567/2011, nonché, in tema di compenso revisionale, Cass. 9965/2017; Cass. SU 16285/2010)" (Cass. Civ.,SS.UU., ord. 5 febbraio 2025, n. 2934).

Sulla scorta delle considerazioni svolte e per le ragioni ivi esplicitate, si ritiene, pertanto, che, in accoglimento delle relative eccezioni in rito formulate da parte delle amministrazioni intimate, il ricorso introduttivo è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 9 e 35, comma 1, lett. b), c.p.a., atteso che, nel caso di specie, viene in rilievo la posizione paritetica dei contraenti nella fase esecutiva del rapporto, in assenza di un potere discrezionale della stazione appaltante di procedere a una revisione dei prezzi stabiliti.

INESISTENZA OBBLIGO DI PROVVEDERE SU ISTANZE DI REVISIONE PREZZI RIPETITIVE

In materia di revisione prezzi, l'azione avverso il silenzio-inadempimento è infondata qualora l'istanza del privato integri una riproposizione di precedenti istanze già respinte con provvedimenti espressi non impugnati. La domanda di condanna al pagamento di somme a titolo revisionale è inammissibile se il diniego dell'amministrazione, espressione di facoltà discrezionale e autoritativa, non è stato impugnato nel termine decadenziale di legge, consolidando gli effetti della determinazione negativa.

LEGITTIMA LA DECADENZA PER MANCATA GARANZIA DEGLI SPAZI PUBBLICITARI PER L'INTERO TRIENNIO

È legittima la decadenza dall'aggiudicazione disposta nei confronti dell'operatore economico che non dimostri il possesso dei titoli negoziali necessari per l'utilizzo degli spazi pubblicitari offerti per l'intero triennio di durata dell'appalto. La stazione appaltante non è tenuta ad accettare soluzioni sostitutive proposte unilateralmente dall'aggiudicatario qualora queste non garantiscano un'equivalenza qualitativa e quantitativa rispetto alle prestazioni originarie, gravando sull'operatore l'onere di verificare la praticabilità commerciale delle soluzioni tecniche incluse nella propria offerta.

RIMODULAZIONE DELLE GIUSTIFICAZIONI DEI COSTI NELLA VERIFICA DELL'ANOMALIA (97.1)

È legittima la modifica delle giustificazioni delle voci di costo in sede di verifica dell'anomalia, inclusa la drastica riduzione dell'utile d'impresa per assorbire sopravvenuti incrementi del costo del lavoro, restando ferma l'invariabilità del prezzo complessivo offerto e la serietà complessiva della proposta commerciale.

DIRITTO ALLA REVISIONE PREZZI ANCHE IN CASO DI PROROGA TECNICA

In tema di appalti pubblici di servizi, la proroga tecnica disposta per garantire la continuità nelle more di una nuova gara non costituisce un nuovo affidamento, ma un differimento del termine finale del contratto originario. Qualora tale proroga mantenga invariate le condizioni economiche, l'operatore economico conserva il diritto alla revisione dei prezzi, in quanto il rapporto rimane integralmente disciplinato dalla lex specialis originaria e l'adesione alla proroga non configura una rinuncia tacita al compenso revisionale.

DIVIETO DI SOSTITUZIONE DELL'IMMOBILE E IMMODIFICABILITÀ DELL'OFFERTA TECNICA (106.1)

È legittima la revoca dell'aggiudicazione disposta dalla stazione appaltante qualora il concorrente pretenda di sostituire l'immobile indicato nell'offerta tecnica con uno diverso, atteso che tale variazione non riguarda le mere modalità di esecuzione ma altera il contenuto dell'obbligazione assunta e l'oggetto della valutazione tecnica operata in gara.

REVISIONE PREZZI CON SOGLIA DEL DIECI PER CENTO PER I SOGGETTI AGGREGATORI (106.1)

Il sistema di revisione prezzi per i contratti derivanti da convenzioni quadro dei soggetti aggregatori (Consip) è assoggettato al regime speciale dell'art. 1, comma 511, della Legge n. 208/2015, espressamente richiamato dall'art. 106, comma 1, lett. a) del D.Lgs. n. 50/2016. Ne consegue che l'adeguamento dei canoni non è automatico al solo variare dell'indice ISTAT di riferimento, ma richiede l'accertamento di una variazione del valore dei beni/servizi che impatti sul prezzo complessivo della prestazione in misura pari ad almeno il 10%, onere probatorio che grava interamente sull'operatore economico istante.

LE TARIFFE ARERA FISSANO IL TETTO MASSIMO TARI SENZA ADEGUARE AUTOMATICAMENTE I CORRISPETTIVI CONTRATTUALI

Il sistema di regolazione tariffaria dei rifiuti introdotto dall'ARERA è volto al contenimento dei costi per la collettività e non alla remunerazione garantita del capitale investito; pertanto, i corrispettivi d'appalto restano ancorati all'offerta economica presentata in gara, fatta salva l'attivazione dei rimedi tipici della revisione prezzi in presenza di sopravvenienze straordinarie e imprevedibili.

INAMMISSIBILITÀ DEL RICORSO DEL NON PARTECIPANTE CONTRO LE VARIANTI CONTRATTUALI NON SOSTANZIALI (106.4)

Nelle controversie aventi ad oggetto gare di appalto, la legittimazione al ricorso è correlata ad una situazione differenziata derivante dalla partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione. Tale regola generale non soffre eccezioni quando la stazione appaltante apporti modifiche al contratto di concessione che abbiano carattere meramente quantitativo e riduttivo (riduzione delle aree affidate e del canone), in quanto tali variazioni, non alterando l'equilibrio economico a favore dell'aggiudicatario e non estendendo l'oggetto dell'appalto, non integrano una modifica sostanziale né un nuovo affidamento diretto contestabile da chi non ha preso parte alla selezione originaria.

PRETESA DI REVISIONE DEI PREZZI: COMPETENZA DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO (60)

La posizione dell’appaltatore “in ordine all’an della revisione ha –come si è accennato- natura di interesse legittimo”, atteso che “l’istituto della revisione prezzi si atteggia secondo un modello procedimentale volto al compimento di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, modello che sottende l’esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale dell’Amministrazione nei confronti del privato contraente, potendo quest’ultimo collocarsi su un piano di equiordinazione con la prima solo con riguardo a questioni involgenti l’entità della pretesa. Ne deriva che sarà sempre necessaria l’attivazione – su istanza di parte – di un procedimento amministrativo nel quale l’Amministrazione dovrà svolgere l’attività istruttoria volta all’accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell’adozione del provvedimento che riconosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l’importo”. La caratteristica di attività meramente tecnica dell’attività della p.a. nel valutare le condizioni che legittimano la revisione prezzi si evince anche dalla giurisprudenza delle Sezioni unite (Cass., sez. un., 12 ottobre 2020 n. 21990)”.

Da ultimo il Consiglio di Stato ha affermato che “l'istanza con la quale l'impresa richieda il riconoscimento della revisione dei prezzi costituisce l'atto di avvio di un procedimento amministrativo che sfocia in un provvedimento autoritativo, il quale deve essere impugnato nel termine decadenziale di legge; dunque, la posizione dell'appaltatore è di interesse legittimo, quanto alla richiesta di effettuare la revisione in base ai risultati dell'istruttoria, in presenza di una facoltà discrezionale riconosciuta alla stazione appaltante, che deve effettuare un bilanciamento tra l'interesse dell'appaltatore alla revisione e l'interesse pubblico connesso sia al risparmio di spesa, sia alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato; alla stregua di tali considerazioni, la determinazione della revisione prezzi è effettuata dalla stazione appaltante all'esito di un'istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi secondo un modello procedimentale volto al compimento di un'attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, che sottende l'esercizio di un potere autoritativo di carattere discrezionale dell'amministrazione nei confronti del privato contraente, potendo quest'ultimo collocarsi su un piano di equiordinazione con l'amministrazione solo con riguardo a questioni involgenti l'entità della pretesa; è, dunque, da escludere che la pretesa vantata dall'appaltatore abbia la consistenza di un diritto soggettivo perfetto suscettibile di accertamento e condanna da parte del giudice amministrativo; infatti, le disposizioni in materia prescrivono che la determinazione sia effettuata dalla stazione appaltante all'esito di un'istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi; pertanto, la posizione del privato contraente si articolerà nella titolarità di un interesse legittimo con riferimento all' an della pretesa ed eventualmente in una situazione di diritto soggettivo con riguardo al quantum, ma solo una volta che sarà intervenuto il riconoscimento della spettanza di un compenso revisionale; tale costruzione, ormai del tutto ininfluente ai fini del riparto di giurisdizione, per effetto dell'art. 133, lett. e), punto 2), c.p.a., che assoggetta l'intera disciplina della revisione prezzi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mantiene inalterata la sua rilevanza con riferimento alle posizioni giuridiche soggettive del contraente dell'amministrazione; la qualificazione in termini autoritativi del potere di verifica della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, comporta che il privato contraente potrà avvalersi solo dei rimedi e delle forme tipiche di tutela dell'interesse legittimo; ne consegue che sarà sempre necessaria l'attivazione - su istanza di parte - di un procedimento amministrativo nel quale l'Amministrazione dovrà svolgere l'attività istruttoria volta all'accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell'adozione del provvedimento che riconosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l'importo. In caso di inerzia da parte della stazione appaltante, a fronte della specifica richiesta dell'appaltatore, quest'ultimo potrà avvalersi solo dei rimedi e delle forme tipiche di tutela dell'interesse legittimo; ne consegue che sarà sempre necessaria l'attivazione - su istanza di parte - di un procedimento amministrativo nel quale l'Amministrazione dovrà svolgere l'attività istruttoria volta all'accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell'adozione del provvedimento che riconosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l'importo” (Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1069; cfr. anche T.A.R. per la Campania - Napoli, Sez. I, n. 4370 del 2023).

OBBLIGO DI ISTRUTTORIA SULLA MODIFICA CONTRATTUALE PER SOPRAVVENUTO RINNOVO DEL CCNL (106.1)

È illegittimo per difetto di istruttoria il provvedimento con cui la stazione appaltante nega la rideterminazione dei prezzi contrattuali conseguente al rinnovo del CCNL di settore limitandosi a eccepire il mancato decorso del termine annuale di vigenza del contratto, senza valutare se la sopravvenienza integri un'ipotesi di modifica contrattuale ammessa dalla legge per preservare l'equilibrio delle prestazioni.

INAMMISSIBILITÀ DELL'ADEGUAMENTO PREZZI NELLA PROROGA TECNICA E LIMITI ALL'ALEA CONTRATTUALE (106.11)

Ai sensi dell'art. 106, comma 11, del d.lgs. n. 50/2016, in caso di proroga tecnica nelle more dell'espletamento di una nuova gara, l'appaltatore è tenuto a eseguire le prestazioni agli stessi prezzi e condizioni previsti nel contratto originario; l'aumento dei costi di smaltimento dei rifiuti, pur se rilevante, non giustifica automaticamente un adeguamento del corrispettivo qualora tale variazione rientri nel rischio d'impresa e non sia supportata dalla prova di circostanze impreviste e imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice.

VIETATO AUMENTARE L'IMPORTO DEI LAVORI DOPO L'AGGIUDICAZIONE ALTERANDO IL CONFRONTO CONCORRENZIALE (95.2)

In tema di appalto integrato, è illegittimo il provvedimento con cui la stazione appaltante approva un aumento dell'importo dei lavori in sede di progettazione esecutiva rispetto a quello posto a base di gara e ribassato dall'aggiudicatario, qualora tale modifica intervenga prima della stipula del contratto e non sia sorretta da circostanze eccezionali o imprevedibili. Tale condotta altera retroattivamente il punteggio economico assegnato, falsando la graduatoria e ledendo i principi di concorrenza e parità di trattamento.

GIURISDIZIONE ORDINARIA SULLA REVISIONE PREZZI IN ASSENZA DI DISCREZIONALITÀ AMMINISTRATIVA

La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione dei prezzi dei contratti pubblici sussiste solo qualora il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo all'amministrazione committente. Diversamente, qualora la norma individui puntualmente un obbligo della parte pubblica tramite criteri inderogabili di calcolo che non implicano alcuna valutazione discrezionale, la controversia ha ad oggetto un diritto soggettivo inerente all'esecuzione del contratto e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

POTERE SANZIONATORIO ANAC - NON PUO' COMUNQUE SOSTITUIRSI ALLE DECISIONI DELLE PA

Nel caso che ci occupa, l’ANAC ha agito nell’ambito del potere di vigilanza “sull’osservanza della disciplina legislativa e regolamentare in materia”, sancito da tutte le normative di settore susseguitesi nel tempo, che può esplicarsi nell’emanazione di atti di orientamento per la corretta applicazione della normativa da parte delle Amministrazioni vigilate.

In altri termini, nell’esercizio di detto potere, l’Autorità non emette atti dispositivi nei confronti del soggetto vigilato, limitandosi ad esprimere in relazione alle vicende esaminate il proprio avviso interpretativo alla luce della normativa di riferimento e a rilevare potenziali criticità.

La lettura della Delibera oggetto del presente giudizio, che nel dispositivo si limita a riassume le risultanze argomentative svolte nella parte in diritto, fa emergere con chiarezza di trovarsi al cospetto di un atto privo di contenuto precettivo per il soggetto vigilato, che non può dunque lamentare alcuna compressione diretta e immediata della propria sfera giuridica (cfr. Tar Lazio, sez. I S, n. 704/2022: “L’atto dell’Autorità, in tali casi, non costituisce una manifestazione di volontà in grado di incidere sulla sfera giuridica del destinatario ma è la mera rappresentazione di un giudizio, che può eventualmente essere accompagnato dall’invito alla stazione appaltante ad esercitare i propri poteri di autotutela”).

Al riguardo, in linea con l’insegnamento costantemente espresso dalla giurisprudenza, deve ritenersi che la delibera di cui è causa non può in alcun modo modificare la sfera giuridica soggettiva della società ricorrente, atteso che la lesività del parere ANAC “si manifesta solo se sia trasporto o richiamato nell’atto conclusivo del procedimento che dispone in senso negativo per il destinatario”, da parte dell’organo istituzionale competente ad intervenire sulla situazione concreta (Cons. Stato, sez. VI, 11 marzo 2019 n. 1622; TAR Lazio, Roma, sez. I, 21 ottobre 2019 n. 12074). L’ANAC non ha il potere di sostituirsi o imporsi alle stazioni appaltanti nelle decisioni di loro competenza, che sono espressione di autonomia contrattuale, da assumersi con riguardo a un contratto già stipulato e perfetto, rispetto alle quali l’intervento di vigilanza dell’Autorità può compendiarsi solo in pareri aventi la funzione di supportare e consigliare (TAR Lazio, Roma, sez. I, 2 ottobre 2019 n. 11492).

IMPROCEDIBILITÀ PER CARENZA DI INTERESSE DOPO RIFORMA DELLA SENTENZA PRESUPPOSTO

Nel processo amministrativo, in assenza di repliche o diverse richieste delle altre parti, vige il principio dispositivo in senso ampio che consente al ricorrente di dichiarare, fino al momento in cui la causa è trattenuta in decisione, il proprio difetto di interesse alla pronuncia, determinando così l'obbligo per il giudice di dichiarare l'improcedibilità del ricorso senza poter scendere all'esame del merito.

PRINCIPIO DISPOSITIVO E IMPROCEDIBILITÀ PER SOPRAVVENUTA CARENZA DI INTERESSE DICHIARATA DALLA PARTE

In forza del principio dispositivo che informa il processo amministrativo, qualora il ricorrente dichiari espressamente di non avere più interesse alla decisione del ricorso, il giudice non può decidere la controversia nel merito né procedere d'ufficio alla valutazione dell'interesse ad agire, dovendo limitarsi a dichiarare l'improcedibilità del gravame.

LEGITTIMITÀ DELLA PROROGA TECNICA PER GARANTIRE LA CONTINUITÀ DEI SERVIZI ESSENZIALI (106.11)

Le controversie aventi ad oggetto la proroga tecnica di un contratto pubblico appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo in quanto essa costituisce un provvedimento di affidamento diretto, espressione di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione. Tale istituto è legittimo qualora la facoltà sia prevista dalla lex specialis e risulti finalizzata a garantire la continuità delle prestazioni nelle more dell'espletamento di una gara già indetta, specialmente in settori caratterizzati da eventi eccezionali e imprevedibili.

REVISIONE PREZZI FACOLTATIVA E RINNOVO CCNL COME RISCHIO OPERATIVO (106.1)

Nel regime del D.Lgs. 50/2016, la revisione dei prezzi è subordinata alla previsione di clausole chiare e precise nella lex specialis, la cui assenza impedisce all’operatore di vantare pretese contrattuali di riequilibrio. L’incremento dei costi del personale derivante dal rinnovo della contrattazione collettiva non costituisce un evento straordinario ed imprevedibile ai sensi dell'art. 106, comma 1, lett. c), rientrando nella normale alea di impresa che il concorrente è tenuto a ponderare nel calcolo della convenienza economica dell'offerta.

SINDACATO DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO SULLA MODIFICA DEL CONTRATTO PER RINNOVO DEL CCNL (106.1)

Il diniego opposto dalla stazione appaltante a un'istanza di rinegoziazione del corrispettivo, motivata dal rinnovo del CCNL di settore, è illegittimo per difetto di istruttoria se l'amministrazione si limita a rilevare l'insussistenza dei presupposti per la revisione prezzi contrattuale senza valutare se la modifica richiesta rientri tra le fattispecie di modifica non sostanziale consentite dalla legge (art. 106, comma 1, lett. e, D.Lgs. 50/2016).

L'INDICE FOI E' PARAMETRO SUFFICIENTE PER LA REVISIONE PREZZI ALIMENTARI (106.1)

Nelle procedure di revisione prezzi relative a servizi di fornitura alimentare, l'Amministrazione non può legittimamente negare il compenso revisionale motivando esclusivamente sulla mancata prova dello squilibrio sinallagmatico concreto, qualora l'operatore economico abbia documentato la variazione degli indici ISTAT (FOI) specifici per il settore merceologico di riferimento, i quali fungono da limite massimo entro il quale la revisione deve essere accordata.

IMPROCEDIBILITA' DEL RICORSO PER NUOVO DINIEGO MOTIVATO ALLA REVISIONE DEI PREZZI

Il ricorso proposto contro il diniego di revisione dei prezzi e contro il silenzio serbato sull'istanza di riesame deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse se l'amministrazione adotta, pendente il giudizio, un nuovo provvedimento di rigetto motivato all'esito di una nuova istruttoria, autonomamente impugnato dall'operatore economico.

NECESSARIA APPROVAZIONE PREVENTIVA CONCEDENTE PER RECUPERO COSTI TRAMITE TARIFFE AUTOSTRADALI

Nelle concessioni autostradali, la remunerazione dei costi per opere straordinarie mediante l'aumento delle tariffe è subordinata al preventivo provvedimento di ammissione al finanziamento dell'autorità concedente; la nomina ministeriale di commissioni di gara o di collaudo risponde a finalità di sicurezza e regolarità tecnica e non configura un riconoscimento implicito dell'ammissibilità economica dell'investimento a carico della tariffa.

OBBLIGO DI SOCCORSO PROCEDIMENTALE NELL'ISTANZA DI REVISIONE DEI PREZZI (1.2BIS)

In tema di revisione dei prezzi nel vigore del D.Lgs. 50/2016, la stazione appaltante che rilevi l'incompletezza documentale dell'istanza presentata dall'operatore economico non può pronunciarne l'inammissibilità immediata qualora la documentazione mancante consista in atti pubblici facilmente reperibili (quali i decreti ISTAT) e non sussistano clausole decadenziali espresse, dovendo invece invitare il contraente all'integrazione in osservanza del principio di soccorso procedimentale e dei canoni di leale collaborazione e buona fede.

LEGITTIMITÀ DELLA PROROGA TECNICA PER IL COMPLETAMENTO DELLE PROCEDURE DI AFFIDAMENTO (106.11)

In tema di appalti pubblici, la proroga tecnica è un istituto eccezionale ma legittimo quando sia prevista nel bando di gara come opzione e risulti limitata al periodo necessario per l'individuazione del nuovo contraente, mantenendo inalterate le condizioni contrattuali. Tale scelta amministrativa prevale sul ricorso a modalità gestionali alternative qualora queste ultime comportino un aggravamento procedurale o una minore efficienza nell'erogazione del servizio.

NECESSITÀ DI PROVA DELLA MAGGIORE ONEROSITÀ PER IL RICONOSCIMENTO DEL CARO MATERIALI

Il meccanismo straordinario di compensazione dei prezzi per i materiali da costruzione non introduce una presunzione oggettiva di aumento dei costi, ma presuppone la dimostrazione della maggiore onerosità subita dall'appaltatore. La stazione appaltante deve verificare l'effettivo pregiudizio economico subito dall'esecutore, in quanto la natura dell'istituto è prettamente indennitaria e volta al riequilibrio del contratto, escludendo l'erogazione di somme svincolate dagli oneri realmente sostenuti durante i lavori.

LEGITTIMA LA PROROGA TECNICA OLTRE IL TERMINE CONTRATTUALE PER GARANTIRE CONTINUITÀ (106.11)

In tema di concessioni di servizi, la proroga tecnica è configurabile come differimento del termine finale del rapporto che rimane regolato dall'atto originario; essa è legittima se funzionale a garantire la continuità assistenziale durante lo svolgimento di procedure ad evidenza pubblica complesse, non configurando un'inerzia colposa dell'amministrazione qualora l'operatore abbia contribuito ai ritardi e accettato formalmente il regime di proroga.

DECORRENZA REVISIONE PREZZI DALLA DATA DI PRESENTAZIONE DELL'ISTANZA DELL'APPALTATORE

In tema di appalti pubblici, il diritto dell'appaltatore all'adeguamento dei prezzi decorre dalla data di presentazione della relativa istanza, in quanto la fase istruttoria dell'Amministrazione ha la funzione di accertare i presupposti del diritto e non di costituirlo; diversamente opinando, la decorrenza verrebbe rimessa all'arbitrio della Stazione Appaltante e ai tempi di conclusione dell'istruttoria.

LEGITTIMA L'ADESIONE ALL'ACCORDO QUADRO PER GLI ENTI REGIONALI ANCHE SE NON NOMINATI (106.12)

L'adesione a un accordo quadro da parte di un'amministrazione appartenente alla categoria dei potenziali beneficiari è legittima anche in assenza di una menzione nominativa individuale nella lex specialis. Il limite di spesa della convenzione è legittimamente estendibile tramite l'istituto del quinto d'obbligo, mentre le forniture supplementari necessarie per ragioni sopravvenute e tecnicamente connesse non concorrono alla saturazione del plafond originario dell'accordo quadro.

INAMMISSIBILE IL RICORSO PER SILENZIO IN PRESENZA DI PRECEDENTI DINIEGI ALLA REVISIONE PREZZI

In materia di appalti pubblici, la posizione del privato rispetto alla revisione dei prezzi ha natura di interesse legittimo, essendo l'an della pretesa subordinato all'esercizio di un potere discrezionale della stazione appaltante. Ne deriva che non pu essere utilmente proposta l'azione per silenzio-inadempimento qualora l'operatore economico abbia gi ricevuto risposte negative espresse, ancorch
non impugnate, e l'istanza rimasta inevasa rappresenti una mera reiterazione di quelle precedenti, in assenza di fatti sopravvenuti o elementi di novit sostanziale.

DECORRENZA REVISIONE PREZZI DA PUBBLICAZIONE TABELLE MINISTERIALI E NON DAL CCNL (106.1)

È legittimo l'operato della stazione appaltante che fissa la decorrenza dell'adeguamento dei prezzi alla data di pubblicazione delle tabelle ministeriali del costo del lavoro, anziché a quella di sottoscrizione del CCNL, qualora tale meccanismo sia previsto dalla lex specialis; l'incremento dei costi derivante dal rinnovo contrattuale non costituisce circostanza eccezionale e imprevedibile tale da giustificare una revisione automatica o retroattiva non contemplata dai documenti di gara.

DECORRENZA REVISIONE PREZZI DALLA PUBBLICAZIONE DELLE TABELLE MINISTERIALI E NON DAL CCNL (106.1)

In materia di appalti pubblici disciplinati dal D.Lgs. 50/2016, la clausola revisionale basata sull'aggiornamento dei costi medi della manodopera trova applicazione con decorrenza dalla pubblicazione delle tabelle ministeriali e non dal perfezionamento del rinnovo del CCNL. L'incremento dei costi del personale derivante da un contratto collettivo scaduto da lungo tempo costituisce un evento prevedibile che l'offerente deve considerare nel rischio d'impresa, restando esclusa ogni forma di automatismo retroattivo non espressamente previsto dai documenti di gara.

DECORRENZA REVISIONE PREZZI DALLA PUBBLICAZIONE DELLE TABELLE MINISTERIALI AGGIORNATE (106.1)

Negli appalti pubblici di servizi in corso di esecuzione soggetti al D.Lgs. 50/2016, la revisione dei prezzi per l'incremento del costo della manodopera opera esclusivamente entro i limiti e secondo le modalità fissate dai documenti di gara. Se la disciplina negoziale fissa la decorrenza dell'adeguamento tariffario in corrispondenza della pubblicazione delle tabelle ministeriali del costo del lavoro, è legittimo il diniego di retroattività della revisione al momento della sottoscrizione del nuovo CCNL, trattandosi di rischio economico prevedibile dall'operatore al momento della formulazione dell'offerta.

INAMMISSIBILITÀ DELLA REVISIONE PREZZI IN ASSENZA DI CLAUSOLA NELLA LEX SPECIALIS (106.1)

Nei contratti pubblici disciplinati dal D.Lgs. 50/2016, la revisione dei prezzi è consentita esclusivamente qualora sia stata espressamente prevista nei documenti di gara con clausole chiare, precise e inequivocabili; in assenza di tale pattuizione, l'appaltatore non può vantare un diritto all'adeguamento del corrispettivo, restando esclusa sia l'eterointegrazione della lex specialis sia l'applicazione analogica di normative revisionali dettate per il settore dei lavori pubblici.

ILLEGITTIMA LA PROROGA TECNICA SE IL CONTRATTO E' SCADUTO E MANCA UNA NUOVA GARA (106.11)

In materia di appalti pubblici, la proroga tecnica ha carattere eccezionale e può essere disposta unicamente per garantire la continuità del servizio nelle more dell'individuazione di un nuovo contraente mediante una gara già avviata. È pertanto illegittimo il provvedimento di proroga adottato quando il contratto originario è già scaduto e la Stazione Appaltante non ha ancora indetto la nuova procedura di gara, non rilevando né l'eventuale acquiescenza dell'operatore economico né l'invocata continuità dell'azione amministrativa fuori dai casi rigorosamente previsti dalla legge.

LEGITTIMA LA DECADENZA DALLA CONCESSIONE PER MOROSITÀ E INADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI PROGETTUALI

In tema di concessione di beni pubblici, è legittimo il provvedimento di decadenza fondato sulla morosità del concessionario che non abbia assolto al pagamento del canone né all'obbligazione facoltativa di manutenzione di aree esterne, qualora tale attività non sia stata svolta secondo i moduli procedimentali di evidenza pubblica previsti dal disciplinare. L'alterazione sostanziale del progetto tecnico rispetto all'offerta premiata in gara, accertata con sentenza passata in giudicato, integra un inadempimento che giustifica la risoluzione del rapporto, senza che proposte progettuali tardive possano sanare la violazione del principio di par condicio.

ILLEGITTIMA LA VARIANTE PER EVENTI PREVEDIBILI E LA RINEGOZIAZIONE PREZZI NELLO SCORRIMENTO (106.1)

In tema di modifiche contrattuali durante la fase di esecuzione, il ricorso all'istituto della variante di cui all'art. 106, comma 1, lett. c) del D.Lgs. 50/2016 è precluso qualora l'evento giustificativo (nella specie, lo svolgimento dell'Anno Santo) risulti ampiamente prevedibile al momento dell'indizione della gara. Parimenti illegittima è la determinazione dei prezzi della variante mediante applicazione dei valori offerti dall'operatore economico subentrante per scorrimento, in quanto l'art. 110, comma 2, impone che il subentro avvenga alle medesime condizioni economiche già proposte dall'originario aggiudicatario, a tutela della par condicio e della stabilità delle condizioni di gara.