LA STAZIONE APPALTANTE PRIVA DEI REQUISITI DI QUALIFICAZIONE NON HA IL POTERE DI INDIRE AUTONOMAMENTE PROCEDURE DI AFFIDAMENTO DI IMPORTO SUPERIORE ALLE SOGLIE PREVISTE (62)

In tema di contratti pubblici, l'indizione di una procedura per l'affidamento in concessione di servizi da parte di un'Amministrazione non iscritta nell'elenco delle stazioni appaltanti qualificate, e per un valore superiore a quello consentito senza qualificazione, è radicalmente illegittima. Laddove la stazione appaltante proceda all'annullamento in autotutela della gara solo nelle more del giudizio amministrativo, ignorando le precedenti diffide stragiudiziali, deve essere condannata alle spese di lite in base al principio della soccombenza virtuale.

"Dalla documentazione versata in giudizio è incontestato che la stazione appaltante non è qualificata ai sensi dell’art. 62 del d.lgs. n. 36/2026 e dell’art. 5, comma 5, Allegato II.4 del predetto decreto legislativo, per indire una gara avente ad oggetto l’affidamento in concessione del servizio di ristorazione, mediante distributori automatici, dal valore di euro 340.000,00. L’Istituto scolastico avrebbe potuto semmai indicare una gara con base di gara inferiore a “140 mila euro”."

VERIFICA DEI REQUISITI E COMPETENZE DELLA CENTRALE UNICA DI COMMITTENZA (62)

In tema di procedure di affidamento regolate dal D.Lgs. n. 36/2023, la verifica dei requisiti generali e speciali deve precedere cronologicamente il provvedimento di aggiudicazione, ai sensi dell’art. 17, comma 5. L'eventuale aggiudicazione "sotto condizione" della successiva verifica è ammissibile solo ove l'efficacia sia espressamente subordinata all'esito positivo del controllo e sussistano ragioni d'urgenza documentate.

Con riferimento ai requisiti del coordinatore della sicurezza, il possesso del diploma di geometra impone la dimostrazione dell’attività lavorativa triennale nel settore delle costruzioni ex art. 98, comma 1, lett. c), D.Lgs. n. 81/2008, non essendo sufficiente il solo attestato di frequenza al corso di formazione.

"L’art. 17, comma 5, d.lgs. n. 36/2023 prevede che “L'organo preposto alla valutazione delle offerte predispone la proposta di aggiudicazione alla migliore offerta non anomala. L'organo competente a disporre l'aggiudicazione esamina la proposta, e, se la ritiene legittima e conforme all'interesse pubblico, dopo aver verificato il possesso dei requisiti in capo all'offerente, dispone l'aggiudicazione, che è immediatamente efficace”.

Nella fattispecie in esame, avendo affidato il Comune di E. (indicato quale “Amministrazione contraente” [...]) lo svolgimento della procedura di gara alla CUC [...] (indicata quale “Stazione appaltante” [...]), è a quest’ultima che deve ritenersi attribuito il potere di disporre l’aggiudicazione e non al predetto Comune (soggetto non qualificato ai sensi dell’art. 62 d.lgs. n. 36/2023 [...]). Del resto, diversamente opinando, il provvedimento di aggiudicazione della procedura verrebbe adottato non dal soggetto qualificato che l’ha svolta (la centrale di committenza), ma dal soggetto che non ha la qualificazione per effettuarla e che, come tale, ha dovuto ricorrere al primo.

Depongono in tal senso anche i principi giurisprudenziali espressi in tema di legittimazione passiva al ricorso proposto avverso gli atti emanati da una centrale di committenza, secondo i quali “…i Comuni che aderiscono alla convenzione che istituisce la centrale unica di committenza sono meri beneficiari della procedura indetta ed espletata dalla centrale di committenza e sono vincolati alle vicende anche giudiziarie della gara, sicché, mentre gli effetti e i risultati di questa sono imputati ai Comuni, l’imputazione formale degli atti, rilevante ai fini della notifica del ricorso impugnatorio, non può che ricadere sulla centrale di committenza, contraddittore necessario dello stesso, in quanto competente in via esclusiva all’indizione, regolazione e gestione della gara e responsabile della stessa (cfr. Cons. di Stato. n.3402/2012)” (Tar Abruzzo, sent. n. 721/2014, cfr. Cons. di Stato, a.p., sent. n. 8/2018, Cons. di Stato, sent. n. 2497/2016, punto 2.2. della motivazione, e Tar Valle d’Aosta, sent. n. 29/2020).

Dall’individuazione della CUC [...] quale autorità competente all’emanazione del provvedimento di aggiudicazione discende che tale provvedimento non avrebbe potuto essere emanato, come invece prospettato dalla ricorrente, dal Comune di E., a mezzo del proprio responsabile del servizio tecnico, pur se individuato quale RUP nel disciplinare di gara. Del resto, a norma dell’art. 7, comma 1, lett. g., allegato I.2, d.lgs. n. 36/2023, il RUP “adotta il provvedimento finale della procedura quando, in base all'ordinamento della stazione appaltante, ha il potere di manifestare all'esterno la volontà della stessa” e nel caso di specie il potere di manifestare all’esterno la volontà della centrale di committenza doveva ritenersi facente capo al responsabile dell’ufficio centrale di committenza che ha disposto l’aggiudicazione gravata.

[...] non si può comunque ritenere rispettato il disposto di cui all’art. 17, comma 5, d.lgs. n. 36/2023, in quanto, da un lato, sulla base di quanto risulta dalla motivazione e dal dispositivo del provvedimento impugnato, l’efficacia dell’aggiudicazione non risulta essere stata espressamente subordinata alla successiva positiva verifica dei requisiti, e dall’altro, non sono state neppure indicate le ragioni di urgenza che avrebbero imposto di derogare alla sequenza procedimentale prevista dalla norma sopra citata, secondo cui “[…] L'organo competente a disporre l'aggiudicazione esamina la proposta, e, se la ritiene legittima e conforme all'interesse pubblico, dopo aver verificato il possesso dei requisiti in capo all'offerente, dispone l'aggiudicazione, che è immediatamente efficace”.

Inoltre, dal contenuto della determinazione del servizio tecnico del Comune [...] – indicata nelle difese delle resistenti quale atto attestante la positiva verifica dei requisiti svolta successivamente all’aggiudicazione disposta dalla CUC – non risulta in modo chiaro che il Comune abbia effettivamente provveduto ad effettuare la predetta verifica.

In particolare, nella motivazione di tale determinazione si legge quanto segue: “Dato atto che in virtù della succitata convenzione, la Centrale di Committenza [...] per conto degli Enti partecipanti, tra le altre, le seguenti attività (art.4): h) cura gli adempimenti relativi allo svolgimento della procedura di gara in tutte le sue fasi, ivi compresi gli obblighi di pubblicità e di comunicazione previsti in materia di affidamento dei contratti pubblici e la verifica del possesso dei requisiti di ordine generale e di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa […] Considerato che la Stazione Appaltante ha provveduto alla verifica della sussistenza in capo all’operatore economico provvisoriamente aggiudicatario dei requisiti generali e di quelli speciali […]”.

Ad avviso del Collegio, il riferimento alle attività di competenza della CUC, tra le quali viene annoverata la verifica dei requisiti, unitamente alla menzionata circostanza che la “stazione appaltante” (ruolo rivestito dalla CUC in base a quanto indicato nel disciplinare [...]) avrebbe provveduto alla predetta verifica nel caso di specie, sollevano il dubbio se quest’ultima sia stata effettivamente svolta dal Comune o se invece si sia dato semplicemente atto che al momento dell’aggiudicazione la CUC (stazione appaltante) avrebbe già proceduto alla verifica dei requisiti (la quale però, per espressa ammissione della difesa delle resistenti, non sarebbe stata effettuata dalla centrale di committenza per ragioni di urgenza ma sarebbe stata rimessa al Comune).

A conferma della mancata verifica dei requisiti in capo all’aggiudicatario controinteressato, o comunque della non completezza di tale verifica, si deve rilevare che non è stata fornita in giudizio dimostrazione della sussistenza dei requisiti previsti dalla legge e dal disciplinare di gara in capo al professionista del RTP controinteressato, cui avrebbe dovuto essere affidato l’incarico di coordinatore della sicurezza in fase di progettazione."

ILLEGITTIMITÀ DELLA GARA-PONTE AUTONOMA QUINQUENNALE IN PENDENZA DI CENTRALIZZAZIONE REGIONALE SOSPESA (62)

È illegittima la procedura di gara aperta indetta da un'Azienda Sanitaria per una durata quinquennale laddove l'autorizzazione all'espletamento in autonomia, rilasciata dalla Centrale di Committenza Regionale, sia vincolata a sopperire a esigenze meramente transeunti derivanti dalla sospensione giurisdizionale di una procedura centralizzata. In tal caso, la Stazione Appaltante deve limitarsi all'indizione di una procedura per il tempo strettamente necessario (c.d. gara ponte), in quanto una durata pluriennale si pone in contrasto con la ratio dell'autorizzazione e con l'obbligo di centralizzazione degli acquisti.

Il tenore della predetta autorizzazione appare chiaro: collega l’indizione della procedura autonoma autorizzata ad un’esigenza transeunte (derivante dalla momentanea sospensione giudiziale della precedente fornitura). [...] è irragionevole ritenere che l’autorizzazione possa estendersi a coprire una fornitura prevista per un tempo di cinque anni, che non può ritenersi 'strettamente necessario (cfr. Cons. Stato, III, 26 aprile 2019, n. 2687; Sez. V, 22 novembre 2021, n. 7827).

DIFETTO DI LEGITTIMAZIONE PASSIVA DELL'UFFICIO REGIONALE DI COMMITTENZA PER COMPITI ENDOPROCEDIMENTALI

In tema di appalti pubblici, sussiste il difetto di legittimazione passiva della Regione qualora l'Ufficio Regionale di Committenza si limiti a compiti meramente istruttori e procedimentali nell'interesse degli enti locali, i quali restano gli unici titolari del rapporto e legittimati a resistere in giudizio.

ILLEGITTIMO IL GIUDIZIO DI CONGRUITA' BASATO SU GIUSTIFICAZIONI GENERICHE E COSTI SOTTOSTIMATI (110.5)

È annullabile l'aggiudicazione qualora la verifica dell'anomalia sia stata condotta dal RUP in modo contraddittorio, approvando l'offerta nonostante la persistenza di dubbi istruttori non risolti dall'operatore economico su elementi essenziali quali gli oneri di smaltimento rifiuti e i costi operativi delle migliorie tecniche.

ILLEGITTIMO IL BANDO TRIENNALE CHE ECCEDE I LIMITI TEMPORALI DELL'AUTORIZZAZIONE PER LA GARA PONTE (76.2)

È illegittima l'indizione di una gara autonoma di durata triennale quando l'autorizzazione rilasciata dalla Centrale di Committenza Regionale è limitata esclusivamente all'espletamento di una procedura-ponte per un periodo massimo di dodici mesi; il bando deve conformarsi ai limiti temporali e funzionali della delega, finalizzata unicamente a garantire il servizio durante la momentanea sospensione giudiziale della fornitura centralizzata.

IL PAUR COSTITUISCE PRESUPPOSTO NECESSARIO DELLA GARA DETERMINANDO L'INVALIDITA' DERIVATA DEGLI ATTI CONSEGUENZIALI

In tema di affidamento di opere pubbliche, la procedura di gara trova il suo presupposto giuridico imprescindibile nel titolo abilitativo ambientale (PAUR). Qualora il ricorso sia diretto contro l'atto a monte, l'eventuale annullamento di quest'ultimo produce un effetto caducante automatico sugli atti a valle (bando di gara), senza necessità di impugnazione autonoma, in quanto l'autorizzazione costituisce il sostegno esclusivo e la condizione di esistenza del potere di indire la gara.

ACCORDO CON CENTRALE DI COMMITTENZA E SUPPORTO TECNICO VALIDI PER LA MILESTONE PNRR

In tema di finanziamenti PNRR e accesso al Fondo Opere Indifferibili, la condizione per il conseguimento della 'milestone' relativa all'individuazione del soggetto realizzatore è soddisfatta qualora l'ente beneficiario abbia tempestivamente attivato il supporto tecnico-operativo di una centrale di committenza, trasmettendo la scheda progetto e la dichiarazione di adesione, non rilevando l'eventuale esito deserto di precedenti procedure di gara ordinarie o l'errata qualificazione merceologica del CIG.

RUP DELLA STAZIONE APPALTANTE E RUP DELLA CENTRALE DI COMMITTENZA: SI DEVE PREVEDERE UN COORDINAMENTO TRA LE DUE FIGURE (62.13)

Occorre premettere che, in base all’art. 62, co. 13 c.c.p., «le centrali di committenza e le stazioni appaltanti che svolgono attività di committenza anche ausiliaria sono direttamente responsabili per le attività di centralizzazione della committenza svolte per conto di altre stazioni appaltanti o enti concedenti. Esse nominano un RUP, che cura i necessari raccordi con la stazione appaltante beneficiaria dell’intervento, la quale a sua volta nomina un responsabile del procedimento per le attività di propria pertinenza».

Con riguardo al riparto di competenze tra il R.U.P. della stazione appaltante che svolge l’attività di committenza e il responsabile della stazione appaltante che si avvale dell’opera della prima, il codice non offre indicazioni precise e, come riconosciuto anche dall’A.N.A.C. nel parere citato dal ricorrente (delibera del 24 maggio 2024, n. 255), apre inevitabilmente spazi alla prassi applicativa.

In questo quadro, il Collegio reputa che il coordinamento realizzato tra la S. e-OMISSIS-, al di là delle imprecisioni nella nomenclatura utilizzata nei documenti di gara per designare le figure, regga il confronto con la cornice normativa del codice.

Del resto, anche fuori dallo schema dei rapporti tra stazione appaltante qualificata e non qualificata, l’art. 15, co. 4 prevede la possibilità di adottare «modelli organizzativi, i quali prevedano la nomina di un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP», in tal modo aprendo alla possibilità di una relativa frammentazione delle funzioni del R.U.P. (sul punto cfr. Corte Cost., 9 luglio 2019, n. 166). In tal senso sembra propendere anche l’A.N.A.C., che nel parere sopra citato adombra la possibilità che i compiti dei responsabili di fase vengano ricavati da quelli previsti per ciascuna fase dagli artt. 7 e 8 dell’allegato I.2.

ONERE DI PARTECIPAZIONE PER L'IMPUGNAZIONE DI CLAUSOLE NON ESCLUDENTI E INAMMISSIBILITÀ DEL RICORSO TARDIVO

È inammissibile per difetto di legittimazione e interesse il ricorso proposto contro il bando di gara da un operatore economico che non abbia presentato domanda di partecipazione, qualora i vizi dedotti riguardino clausole non escludenti o l'omessa suddivisione in lotti; parimenti, il diniego di autotutela che non comporti una nuova valutazione della fattispecie costituisce atto meramente confermativo e non interrompe il termine decadenziale per l'impugnazione della lex specialis.

DISCREZIONALITÀ DELLA PA NELLA VALUTAZIONE PRELIMINARE DELLE PROPOSTE DI FINANZA DI PROGETTO (193.2)

La fase preliminare di valutazione di una proposta di project financing, finalizzata alla dichiarazione di pubblico interesse e all'eventuale nomina del promotore, è espressione di un'amplissima discrezionalità amministrativa estranea alle regole del confronto concorrenziale tipico delle gare d'appalto. In tale fase, non è richiesto il possesso della qualificazione della stazione appaltante ai sensi dell'art. 62 del D.Lgs. 36/2023, poiché l'attività non è sussumibile tra le procedure di affidamento di lavori, servizi o forniture, ma afferisce alla funzione di programmazione strategica dell'ente.

INCOERENZA TRA PROPOSTA EDUCATIVA E ORGANIZZAZIONE DEL PERSONALE NELL'OFFERTA TECNICA

È illegittima l'aggiudicazione disposta sulla base di una valutazione dell'offerta tecnica palesemente illogica, qualora sussista una contraddizione insanabile tra la proposta qualitativa e l'organizzazione del personale necessaria per attuarla, rendendo l'offerta stessa inidonea a garantire gli standard minimi di servizio fissati dal capitolato.

INAMMISSIBILE IL RICORSO SENZA L'IMPUGNAZIONE DELLA DETERMINA SULLA CENTRALE DI COMMITTENZA (62.11)

In tema di appalti pubblici, la clausola del disciplinare o la determina a contrarre che individua il ricorso a una specifica centrale di committenza deve essere immediatamente impugnata se ritenuta illegittima, pena l'inammissibilità del successivo ricorso avverso l'aggiudicazione. Per il concorrente terzo classificato, l'interesse al ricorso sussiste solo se l'impugnazione è rivolta cumulativamente contro il primo e il secondo graduato, al fine di garantire un'utilità concreta derivante dall'eventuale annullamento.

QUALIFICAZIONE DELLA S.A.: NON NECESSARIA PER LA FASE DI VALUZIONE DI UNA PROPOSTA DI PROGETTO DI FINANZA

Questo collegio, evidenzia che:

- l’art. 63, comma 5, laddove stabilisce che la qualificazione riguarda, tra le altre, “la capacità di progettazione tecnico-amministrativa delle procedure” (lett.a) – aspetto su cui ha particolarmente insistito parte ricorrente - premette, a chiare lettere, che la stessa ha “ad oggetto le attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, servizio o lavoro”, che è cosa ben diversa dalla valutazione ed approvazione di un progetto di fattibilità (art. 193, comma 2), cui, laddove e/o da quando inserito tra gli strumenti di programmazione dell'ente concedente, può far seguito l’avvio della gara;

- l’art. 62, comma 18, richiede la qualificazione per i livelli di cui all'articolo 63, comma 2, lettere b) e c) ai fini dell’esercizio delle attività di “progettazione, affidamento ed esecuzione di contratti di partenariato-pubblico-privato” ovvero per la progettazione tecnico-amministrativa della procedura di affidamento e non, invece, per l’attività che connota la fase preliminare di individuazione dell’interesse pubblico e, coerentemente con esso, della proposta che ad esso meglio e/o maggiormente corrisponda. Un tanto risulta, peraltro, anche avvalorato dalla nuova prescrizione contenuta nell’art. 3, comma 5, dell’Allegato II.4, introdotta dal “primo Correttivo” approvato con d.lgs. n. 209/2024, che impone la qualificazione della stazione appaltante in relazione alla fase preliminare alla scelta del promotore nel partenariato, ma limitatamente al caso della procedura di finanza di progetto ad iniziativa pubblica di cui al nuovo comma 16 dell’art. 193 del Codice, ipotesi che assolutamente non ricorre nel caso di specie, ove viene, per converso, in rilievo una procedura ad iniziativa privata. Resta, in ogni caso, fermo che, in assenza di un’analoga disposizione espressa nella normativa previgente che regola la fattispecie che qui occupa, non poteva in alcun modo ritenersi richiesta alcuna qualificazione per lo svolgimento delle attività preliminari all’approvazione della proposta di project financing, viepiù in quelle ad iniziativa del privato;

- l’allegato II.4, all’art. 2, è esplicito nel richiedere la qualificazione “per gli affidamenti di lavori di importo pari o superiore a 500 mila euro e per l'acquisizione di servizi e forniture d'importo pari o superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti” ovvero, secondo la definizione di “affidamento del contratto” data dall’art. 3, comma 1, lett. a) dell’All. I.1 al nuovo Codice, per “l’atto o la procedura attraverso i quali il contratto è aggiudicato all’operatore economico selezionato o scelto dalla stazione appaltante”. Senza trascurare, in ogni caso, di considerare che, come chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 27 luglio 2016, n. 22, la parola “affidamento” [cfr. l’art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a. e 120 comma 1 c.p.a.] è riferibile ai provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture: la stessa dev’essere decifrata come relativa all’atto con cui la pubblica amministrazione sceglie il suo contraente e gli attribuisce la titolarità del relativo rapporto; appare evidente che nessuna “procedura di affidamento” nel caso in esame è stata avviata, con conseguente inapplicabilità delle norme in tema di qualificazione della stazione appaltante.

Nel segmento procedimentale in questione - che è estraneo alla fase di scelta del contraente - viene, peraltro, notoriamente in rilievo l’esercizio preliminare del potere discrezionale dell’Amministrazione di individuazione dell’interesse pubblico da perseguire mediante la successiva gara, e dunque, appunto, di programmazione dell’opera o del servizio, tant’è che l’esito di questa procedura è, come già evidenziato, l’inserimento della proposta approvata negli strumenti di programmazione, cui può far seguito l’avvio della gara.

OBBLIGO DI VERIFICA DELL'ANOMALIA PER OFFERTE CON INCREMENTI DI PERSONALE SENZA COSTI AGGIUNTIVI (110.1)

È illegittimo il provvedimento di aggiudicazione qualora la Stazione Appaltante ometta di procedere alla verifica di anomalia dell'offerta a fronte di migliorie tecniche che prevedano un sensibile incremento di personale senza alcun aumento dei costi della manodopera rispetto alla base d'asta. L'asserito risparmio di tempo derivante dall'utilizzo di software di ottimizzazione deve essere rigorosamente dimostrato e verificabile dall'amministrazione, non potendo quest'ultima recepire acriticamente dichiarazioni che incidono sulla sostenibilità economica dell'appalto.

LEGITTIMO L'INVITO ALLA SOLA MANDATARIA DEL RAGGRUPPAMENTO NELLA PROCEDURA NEGOZIATA (76.7)

In tema di procedure negoziate d'urgenza indette ai sensi dell'art. 76 del D.Lgs. 36/2023, la scelta della stazione appaltante di invitare le sole società mandatarie dei raggruppamenti temporanei già partecipanti alla gara annullata è legittima, poiché il raggruppamento rappresenta un unico concorrente e un unico centro di interesse. L'obbligo di informazione verso le mandanti ricade sulla mandataria e non può tradursi in un aggravio procedimentale per l'amministrazione, incompatibile con le esigenze di celerità e semplificazione dell'azione amministrativa.

LEGITTIMO IL MANCATO INVITO DEL GESTORE USCENTE ALLA PROCEDURA NEGOZIATA D'URGENZA (76.2)

Nelle procedure negoziate senza pubblicazione di bando indette ai sensi dell'art. 76 del D.Lgs. 36/2023 per ragioni di urgenza conseguenti all'annullamento di una precedente gara, la stazione appaltante può legittimamente limitare gli inviti ai soli operatori economici che avevano presentato offerta per lo specifico lotto territoriale nella procedura annullata. In tale contesto, il gestore uscente che non aveva partecipato alla precedente competizione per quel lotto può essere legittimamente escluso dagli inviti, poiché il suo comportamento pregresso manifesta una carenza di interesse verso lo specifico affidamento, non risultando tale scelta né discriminatoria né irragionevole.

LEGITTIMA L'ARTICOLAZIONE DI ULTERIORI FASI DI CONTRADDITTORIO NEL PROCEDIMENTO DI VERIFICA DELL'ANOMALIA (110.2)

Il sub-procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta, pur mantenendo una struttura tendenzialmente monofasica, non preclude alla stazione appaltante l'esperibilità di ulteriori passaggi istruttori e richieste di chiarimento qualora necessari per individuare il miglior offerente e garantire l'esecuzione dell'appalto alle condizioni proposte, non ravvisandosi nel nuovo Codice una preclusione alla prosecuzione del contraddittorio.

INAMMISSIBILE IL RICORSO CONTRO L'INTERRUZIONE ENDOPROCEDIMENTALE DELL'ADESIONE ALL'ACCORDO QUADRO

In tema di accordi quadro, l'aggiudicazione e la stipula della convenzione quadro non pongono a carico delle amministrazioni beneficiarie un obbligo giuridico di attivazione dei contratti derivati, né il diritto dell'operatore economico a pretendere l'acquisto di quantitativi minimi di prestazioni, residuando in capo alla Stazione Appaltante la facoltà di valutare la convenienza dell'adesione anche alla luce di proposte alternative di partenariato.

MANCATA INDIVIDUAZIONE DEL CONTRAENTE ENTRO IL TERMINE PERENTORIO E PERDITA DEI FINANZIAMENTI PNRR

Ai fini dell'assegnazione definitiva delle risorse del Fondo Opere Indifferibili, l'individuazione del soggetto realizzatore deve avvenire entro il termine perentorio fissato dalla normativa, restando irrilevante che la procedura di gara sia andata deserta qualora l'ente attuatore non abbia tempestivamente attivato, tramite l'invio della modulistica prescritta entro la scadenza, le procedure di supporto tecnico-operativo presso la centrale di committenza nazionale.

MANCATA ADESIONE AI SOGGETTI AGGREGATORI SE OFFERTA PIU' CONVENIENTE - LEGITTIMO

La questione giuridica all’esame del Collegio attiene alla sussistenza o meno dell’obbligo del Comune di Sassari di aderire alla convenzione quadro CAT Sardegna per i servizi di pulizia, sanificazione e servizi ausiliari per tutte le amministrazioni ed enti della regione - Lotto 6 (Enti locali aventi sede nel territorio della Provincia di Sassari e l’Università degli Studi di Sassari), della quale è affidataria la ricorrente, per l’espletamento del servizio di pulizia ed igiene degli uffici ed altri immobili del Comune, che è stato invece oggetto di apposita procedura di gara.

Orbene, stante le caratteristiche del servizio richiesto dal Comune di Sassari ed alla luce delle condizioni dell’appalto, che è stato bandito tramite Sistema Dinamico di Acquisizione (SDAPA) attraverso la piattaforma elettronica Consip - Acquisti in rete della PA, deve ritenersi infondato il ricorso.

Il consiglio di stato aveva già in passato chiarito la portata della deroga all’obbligo di adesione alle convenzioni aperte da parte delle stazioni appaltanti, evidenziandone la stretta connessione, anche alla luce della giurisprudenza già maturata sul tema (tra cui quella richiamata dal Comune resistente), con il profilo della convenienza economica per la stazione appaltante:

“Secondo l’art. 1, comma 510, l. n. 208 del 2015, infatti, la deroga alla convenzione potrebbe essere disposta soltanto per ragioni che attengono strettamente alle caratteristiche della prestazione essenziale, oggetto del servizio. (…)

Come, invero, statuito da questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2018, n. 1937) con riferimento alle gare Consip, di norma si rinvengono in sede di centralizzazione le migliori possibili condizioni di offerta da porre a disposizione delle amministrazioni, essendo consentito solo in via eccezionale e motivata alle stesse di procedere in modo autonomo, a condizione che possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliorative rispetto a quelle contenute nelle convenzioni- quadro, non essendo consentito alle singole amministrazioni travalicare le regole legali che sottendono al richiamato rapporto fra regola ed eccezione. (…).

Secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza di questo Consiglio, data la premessa secondo cui proprio ragioni di razionalizzazione della spesa devono spingere verso l’acquisizione di servizi e forniture, mediante convenzioni quadro, predisposte da soggetti aggregatori (Cons. Stato, Sez. V, n. 2914 del 2015), l’obbligo di adesione alle stesse può recedere solo quando l’amministrazione profili, nella motivazione del provvedimento di deroga, elementi ‘specializzanti’ che interferiscono con il contenuto dell’obbligazione e con le conseguenti prestazioni incombenti sul soggetto affidatario, derivandone che l’accordo derogato non risulti suscettibile di concreto adattamento alle esigenze proprie del servizio nel concreto richiesto”.

Nella vicenda sottoposta al suo esame, il Consiglio di Stato ha poi concluso che “Nella fattispecie, tali elementi ‘specializzanti’ non sono stati posti in evidenza dalla stazione appaltante, anche in sede di comparazione delle offerte presentate dal Consorzio Nazionale Servizi alla Città Metropolitana di Firenze e del Consorzio Leonardo Servizi al Comune di Lucca, per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione giornaliera e periodica, degli uffici, degli altri locali e competenze comunali e delle pertinenze stradali”.

MANCATA ADESIONE SOGGETTI AGGREGATORI - LEGITTIMA SE RISPARMIO DI SPESA

L’art. 9, comma 3, del d.l. n. 66 del 2014 stabilisce che: “Ferma restando quanto previsto all’articolo 1, commi 449, 450 e 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, all’articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, all’articolo 1, comma 7, all’art. 4, comma 3-quater e all’articolo 15, comma 13, lettera d) del decreto – legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze… sono individuate le categorie di beni e di servizi nonché le soglie al superamento delle quali le amministrazioni statali centrali e periferiche… nonché le regioni, gli enti regionali, gli enti locali di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 per lo svolgimento delle relative procedure”.

Il comma 3 bis stabilisce che: “Le amministrazioni pubbliche obbligate a ricorrere a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori ai sensi del comma 3 possono procedere, qualora non siano disponibili i relativi contratti di Consip S.p.A. o dei soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria”.

Ai sensi dell’art. 1, comma 510, della legge n. 208 del 2015, “Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulata da Consip S.p.A., ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali”.

Con l’art. 9 del d.l. n. 66 del 2014, convertito con modificazione, con legge 23 giugno 2014, n. 89, è stata introdotta la figura dei ‘soggetti aggregatori” per l’acquisizione di beni e servizi.

Le nuove disposizioni prevedono che possono fare parte dell’Elenco dei soggetti aggregatori, in primis, Consip ed una centrale di committenza per ciascuna regione ‘qualora costituita ai sensi dell’articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 206’.

L’art. 9, comma 3, del d.lgs. n. 66 del 2014 stabilisce che, entro il 31 dicembre di ogni anno, sulla base delle analisi del Tavolo dei soggetti aggregatori, devono essere individuate alcune categorie di beni e di servizi (nonché le relative soglie), in relazione alle quali le amministrazioni statali centrali e periferiche, nonché le regioni, gli enti regionali, i loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale, debbono necessariamente ricorrere a CONSIP, oppure agli altri soggetti aggregatori operanti sul rispettivo territorio di riferimento, e ciò ai fini dello svolgimento delle relative procedure.

Dall’esame delle disposizioni citate si rileva che la qualifica di soggetto aggregatore è riservata, oltre che a Consip e alle centrali di committenza regionali, ai soggetti istituiti dagli enti locali nell’ambito delle unioni di comuni, delle Province o mediante accordo consortile tra Comuni e, pertanto, da soggetti pubblici che costituiscono forme di aggregazione tra loro al fine di unificare e centralizzare la domanda di forniture, dovendosi, di contro, escludere da tale ambito i soggetti privati o che includono nella loro compagine enti pubblici e privati.

Per le categorie di beni e servizi individuate dal Tavolo dei soggetti aggregatori, non sarà consentita l’indizione di autonome procedure da parte delle amministrazioni statali centrali e periferiche e delle regioni, degli enti regionali, nonché loro consorzi e associazioni, e degli enti del servizio sanitario nazionale.

Le finalità perseguite sono il superamento della frammentazione delle stazioni appaltanti e l’eliminazione dell’inefficienza nella gestione delle procedure di gara, nell’ottica della razionalizzazione e del risparmio in termini di denaro pubblico, attraverso la riduzione del numero dei soggetti abilitati a bandire gare pubbliche.

La centralizzazione delle procedure di approvvigionamento comporta anche l’annullamento dell’ asimmetria informativa che si crea tra le stazioni appaltanti e le imprese appaltatrici, probabilmente derivante da un insieme di fattori inerenti alla qualità delle stesse stazioni appaltanti o alla maggiore o minore cadenza temporale in cui un soggetto aggregatore procede all’espletamento di procedure di gara.

Secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza di questo Consiglio, data la premessa secondo cui proprio ragioni di razionalizzazione della spesa devono spingere verso l’acquisizione di servizi e forniture, mediante convenzioni quadro, predisposte da soggetti aggregatori (Cons. Stato, Sez. V, n. 2914 del 2015), l’obbligo di adesione alle stesse può recedere solo quando l’amministrazione profili, nella motivazione del provvedimento di deroga, elementi ‘specializzanti’ che interferiscono con il contenuto dell’obbligazione e con le conseguenti prestazioni incombenti sul soggetto affidatario, derivandone che l’accordo derogato non risulti suscettibile di concreto adattamento alle esigenze proprie del servizio nel concreto richiesto.