Articolo 130. Servizi di ristorazione.
1. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 127, i servizi di ristorazione indicati nell’allegato XIV alla direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. La valutazione dell'offerta tecnica tiene conto, in particolare, tramite l’attribuzione di un punteggio premiale:a) della qualità dei generi alimentari, con particolare riferimento ai prodotti biologici, tipici e tradizionali, ai prodotti a denominazione protetta, nonché ai prodotti provenienti da sistemi di filiera corta e da operatori dell'agricoltura sociale;
b) del rispetto delle disposizioni ambientali in materia di economia sostenibile (green economy), nonché dei pertinenti criteri ambientali minimi di cui all’articolo 57;
c) della qualità della formazione degli operatori.
2. Per l'affidamento e la gestione dei servizi di refezione scolastica e di fornitura di alimenti e prodotti agroalimentari agli asili nido, alle scuole dell'infanzia, alle scuole primarie, alle scuole secondarie di primo e di secondo grado e alle altre strutture pubbliche che abbiano come utenti bambini e giovani fino a diciotto anni di età, resta fermo l’obbligo di cui all'articolo 4, comma 5-quater del decreto legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128.
3. Le istituzioni pubbliche che gestiscono mense scolastiche e ospedaliere possono prevedere, nelle gare concernenti i relativi servizi di fornitura, nel rispetto dell’articolo 6, comma 1, della legge 18 agosto 2015, n. 141, criteri di priorità per l'inserimento di prodotti agroalimentari provenienti da operatori dell'agricoltura sociale.
4. Con decreti del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica e con il Ministro dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, sono definite e aggiornate le linee di indirizzo nazionale per la ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica. Fino all'adozione di dette linee di indirizzo, le stazioni appaltanti individuano nei documenti di gara le specifiche tecniche finalizzate a garantire la qualità del servizio richiesto.
EFFICACE DAL: 1° luglio 2023
Relazione
Commento
Giurisprudenza e Prassi
OFFERTA IMPOSSIBILE: E' TALE QUELLA CHE PRESENTA MODALITA' IRREALISTICHE PER ADEMPIERE ALLA PRESTAZIONE (107)
L’offerta dell’aggiudicataria non può ritenersi né impossibile né plurima o alternativa ad altra presentata contestualmente.
Dal primo punto di vista, va richiamato l’indirizzo, secondo il quale si ha offerta impossibile, tale da consentirne l’esclusione, laddove risultino irrealistici, ossia impossibili da rispettare, i tempi e le modalità indicati dall’offerente, in modo da rendere del tutto inipotizzabile che la prestazione sia effettivamente eseguita come indicato nell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, sezione III, 26 maggio 2022, n. 4225; id., sezione V, 28 gennaio 1997, n. 100).
Quanto al tema delle offerte plurime o alternative, la giurisprudenza ha stabilito che il vero attentato al principio di unicità dell’offerta si verifica nelle ipotesi di più offerte, o di più proposte nell’ambito della medesima offerta, formulate in via alternativa o subordinata, in modo tale che la scelta ricadente su una di esse escluda necessariamente la praticabilità delle altre, poiché solo in queste ipotesi il concorrente è effettivamente avvantaggiato rispetto agli altri dall’offerta plurima, potendo contare su un più ampio ventaglio di soluzioni in grado di soddisfare le esigenze della stazione appaltante (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 22 maggio 2024, n. 4537; id., sez. III, 3 maggio 2022, n. 3442; id., 1 aprile 2022, n. 2413).
Le operazioni che la stazione appaltante svolge per verificare che l’offerta sia, oltre che congrua e rispettosa della lex specialis, anche adeguata e concretamente eseguibile, sono caratterizzate da ampi margini di discrezionalità tecnica, secondo una valutazione globale e sintetica, sindacabili in sede giurisdizionale solo di fronte a macroscopici profili di illegittimità, restando in ogni caso precluso al giudice di sostituirsi all’Amministrazione nell’esecuzione di tali attività (Consiglio di Stato, sezione V, 3 maggio 2022, n. 3453; 28 febbraio 2022, n. 1412; 4 agosto 2021, n. 5754; 8 aprile 2021, n. 2843; 8 gennaio 2021, n. 295; 30 novembre 2020, n. 7554; 23 novembre 2020, n. 7255; 2 ottobre 2020, n. 5777; 17 giugno 2019, n. 4050).
INAMMISSIBILE L'IMPUGNAZIONE IMMEDIATA DI CLAUSOLE DEL BANDO NON ESCLUDENTI
È inammissibile l'impugnazione immediata delle clausole della lex specialis che non impediscano la partecipazione alla gara o non rendano oggettivamente impossibile la formulazione di un'offerta; l'operatore economico che abbia partecipato alla procedura ottenendo l'ammissione deve dimostrare l'assoluta impossibilità di presentare un'offerta remunerativa per radicare un interesse attuale al ricorso avverso clausole non escludenti.
NUOVO CCNL - SOPRAVVENIENZA CHE PORTA A MODIFICA OFFERTA - COSTO MANODOPERA E TABELLE MINISTERIALI: PARAMETRO DEROGABILE
La stipula in corso di gara di un nuovo CCNL applicabile nella fase di esecuzione dell’appalto se da una parte impone la sua considerazione in sede di verifica della congruità dell’offerta (come già chiarito da questo TAR nella precedente sentenza resa inter partes n. 205 del 24.01.2025, cui si rinvia funditus sul punto), dall’altra rientra certamente tra le sopravvenienze fattuali e/o normative che consentono un aggiustamento delle giustificazioni attraverso la rimodulazione degli elementi economici dell’offerta (voci di costo ed utile) e la compensazione tra eventuali sottostime e sovrastime iniziali, purché nel rispetto del principio di immodificabilità dell’offerta e sempre che si accerti in concreto, sulla base di un apprezzamento globale e sintetico, che la proposta economica risulti nel suo complesso affidabile e attendibile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto (cfr., ex pluris, Cons. Stato, Sez. V 14/04/2025, n. 3195; Cons. Stato, Sez. V, 26/06/2024, n. 5628; T.A.R. Toscana, Sez. III, 02/05/2025, n. 790; T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 28/02/2025, n. 1668).
... Quanto alle spese generali, è verosimile che nei primi giustificativi le stesse siano state effettivamente sovrastimate (17,54%) per comprendervi anche una quota di accantonamento per eventuali imprevisti e/o necessità (come già dichiarato nei predetti primi giustificativi e poi confermato anche nei secondi nuovi giustificativi: cfr, rispettivamente, pag. 4 del doc. 28 e pag. 9 del doc.8 prodotti dal Comune). Né può ritenersi che l’utilizzo della predetta quota di accantonamento per far fronte all’aumento del costo del lavoro derivante dal nuovo CCNL abbia determinato una riduzione del fondo spese generali tale da stravolgere la sostenibilità dell’offerta, perché il peso percentuale di tale fondo è rimasto comunque superiore al 15% del prezzo offerto; una percentuale che, di regola, viene ritenuta pienamente congrua per tale voce di costo (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24/03/2023, n. 3085; TAR Campania Napoli, Sez. I, 13/03/2024, n. 1700).
Quanto all’utile di impresa, lo stesso, anche a seguito della riduzione in sede di rinnovati giustificativi, non è stato completamente eliso cosicché il suo esiguo importo non può considerarsi, di per sé solo, indice di insostenibilità e di mancanza di serietà dell’offerta, ben potendo un utile apparentemente modesto comportare un vantaggio significativo sia per la prosecuzione in sé dell'attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità e il vantaggio curriculare derivante all'impresa dall'essere aggiudicataria di un appalto pubblico e dall’averlo portato a termine (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 26/06/2024, n. 5628; Cons. Stato, Sez. V, 22/03/2021, n. 2437; T.A.R. Lazio Roma, Sez. IV ter, 03/02/2025, n. 2335; T.A.R. Liguria, Sez. I, 18/11/2024, n. 784).
... A tale riguardo, deve innanzitutto osservarsi come le tabelle ministeriali non assumano valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolgono una funzione indicativa, ben potendo l’impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti (e di eventuali costi inferiori) in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali (cfr., Cons. Stato, Sez. V, 15/04/2024, n. 3407; Cons. Stato, Sez. V, 13/10/2022, n. 8735), fermo restando, tuttavia, l’obbligo di rispettare i minimi retributivi stabiliti in sede di contrattazione collettiva (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 21/02/2025, n. 1470; T.A.R. Campania Napoli, Sez. I, 01/03/2024, n. 1431; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. IV, 27/07/2022, n. 1801). Gli scatti di anzianità considerati dalle tabelle ministeriali costituiscono, quindi, un dato medio e standardizzato, ma è ben possibile per l’operatore economico fare riferimento agli effettivi scatti di anzianità maturabili dal personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto ai fini di giustificare un minor costo della propria manodopera (cfr. T.A.R. Piemonte, Sez. II, 26/05/2023, n. 495; T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. I, 09/03/2020, n. 209).
