Preme osservare, in via preliminare che, “se la concessione si qualifica per il trasferimento del rischio operativo dal concedente al concessionario, il PEF è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti del rapporto, la cui adeguatezza e sostenibilità deve essere valutata dall’amministrazione concedente alla luce delle discipline tecniche ed economiche applicabili e sulla base delle eventuali prescrizioni che la stessa amministrazione ha dettato con la lex specialis della procedura per la selezione del concessionario. Controllo che non si svolge secondo gli schemi propri del giudizio di anomalia dell’offerta nelle procedure d’appalto, il cui oggetto è comunque circoscritto sia per la (di regola) limitata durata nel tempo dell’affidamento, sia per l’assenza di uno specifico rischio operativo e della domanda in capo all’appaltatore.

La funzione del PEF è, dunque, “quella di dimostrare la concreta capacità dell’operatore economico di eseguire correttamente le prestazioni per l’intero arco temporale prescelto, attraverso la prospettazione di un equilibrio economico e finanziario di investimenti e connessa gestione che consenta all’amministrazione concedente di valutare l’adeguatezza dell’offerta e l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione (cfr Cons. Stato, sez. V, 4 febbraio 2022, n. 795).

Ciò detto, il paragrafo 17 del Disciplinare di gara stabiliva, nel caso che ci occupa, che, nella documentazione attinente la propria offerta economica i concorrenti dovessero inserire un proprio PEF, redatto sulla base del PEF – definito espressamente “di massima” – inserito da Consip nella documentazione di gara (Allegato A al Capitolato Tecnico sub all. 7). Il PEF redatto dai concorrenti, quindi, aveva la funzione di garantire l’equilibrio economico e finanziario (inteso come la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria) in base al modello organizzativo-imprenditoriale proprio di ciascun operatore economico, senza, tuttavia, essere alcun modo vincolato alle previsioni di costi e di ricavi contenute nel PEF di massima redatto da Consip.

Il PEF di massima redatto da Consip, infatti, costituiva “una stima presuntiva non vincolante di ricavi e di costi di gestione e di individuare l’equilibrio economico complessivo dell’iniziativa” (par. 5 del Capitolato tecnico, alla p.6). “Tale stima ha carattere puramente indicativo, non impegna in alcun modo l’Amministrazione e non costituisce alcuna garanzia di corrispondenti introiti e spese per il Concessionario, che assume interamente a proprio carico il rischio d’impresa inerente la gestione dei servizi in concessione” (par. 5 del Capitolato tecnico, alla p. 6).

Testo integrale