GIURISDIZIONE SU ADEGUAMENTO PREZZI E RISARCIMENTO PER SOSPENSIONI ILLEGITTIME

In materia di sospensioni illegittime, il risarcimento del danno spettante all'esecutore per spese generali e utile d'impresa deve essere quantificato applicando le percentuali fisse e prestabilite dagli artt. 32 e 160 del D.P.R. 207/2010 (applicabile ratione temporis), a prescindere dalle minori percentuali indicate dall'impresa in sede di offerta economica. Tale normativa configura infatti una predeterminazione legale del danno con funzione di clausola penale, volta a ristorare l'esecutore indipendentemente dalla prova del pregiudizio effettivamente subito.

"[...] Il fatto che in tali ipotesi il danno fosse predeterminato prevedendo l’applicazione dei criteri stabiliti dalla legge consente di affermare che la misura delle spese generali e dell’utile d’impresa pregiudicato dalle sospensioni illegittime da riconoscersi in favore dell’impresa appaltatrice fosse prestabilita e fissa, prevista in via generale a prescindere dalle determinazioni contenute nell’offerta o nel contratto stipulato tra committente e impresa appaltatrice, attesa la funzione della clausola penale. Non a caso l’articolo 1382 c.c. stabilisce che la penale è dovuta indipendentemente dalla prova del danno e quindi dalla verifica del pregiudizio economico effettivamente subito dalla impresa appaltatrice.

Tale conclusione è confermata anche dalla previsione del comma 3 il medesimo articolo 160 che stabilisce che “ Al di fuori delle voci elencate al comma 2 sono ammesse a risarcimento ulteriori voci di danno solo se documentate e strettamente connesse alla sospensione dei lavori”, previsione che conferma ulteriormente che la misura stabilita dal comma 2 costituisce una predeterminazione generale ex lege del danno da riconoscersi in favore impresa appaltatrice, a prescindere dai pregiudizi effettivamente subìti dalla stessa, con riferimento al reale utile di impresa ovvero alla misura delle spese generali affrontate per l’esecuzione dell’appalto."

Inoltre, relativamente alla giurisdizione: "[...] (Cass. SU n. 19567/11) “Le controversie in tema di modifiche o deroghe al prezzo chiuso nei contratti di appalti pubblici - analogamente a quelle, contigue, sulla revisione del prezzo, dalle quali si distinguono solo per la mancanza di una clausola contrattuale - sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche nel regime (applicabile nella specie "ratione temporis") antecedente a quello di cui all'art. 133, lettera e), n. 2), del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104; indicativo in tal senso è l'art. 244, comma 3, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (nel testo all'epoca vigente), il quale, facendo propria la previsione generale già contenuta nell'art. 6, comma 19, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, ricomprende in tale giurisdizione le controversie relative "ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi" ai sensi dell'art. 133, commi 3 e 4, del medesimo d.lgs. n. 163 del 2006”."

L'APPALTATORE È TENUTO A RIPRENDERE I LAVORI ANCHE IN PRESENZA DI CONTESTAZIONI TECNICHE. IL RIFIUTO COSTITUISCE UN GRAVE INADEMPIMENTO CONTRATTUALE (136)

In tema di appalto di opere pubbliche, l'inottemperanza dell'esecutore agli ordini di servizio della Direzione Lavori configura un inadempimento grave che legittima la risoluzione del contratto in danno dell'appaltatore, non essendo consentito a quest'ultimo sospendere unilateralmente la prestazione in attesa dell'adempimento altrui, salvo nei casi di ritardo nei pagamenti tassativamente previsti. Restano, tuttavia, a carico della Stazione Appaltante i maggiori oneri sostenuti dall'impresa per le sospensioni dei lavori disposte per ovviare a lacune del progetto definitivo, in quanto non configurabili come "circostanze speciali" o "forza maggiore".

"Nel caso di specie, le sospensioni risultano disposte per ovviare a difetti, errori e lacune del progetto definitivo predisposto dalla Committente e posto a base del progetto esecutivo, come acclarato dal Consulente tecnico d’ufficio e non efficacemente contestato dalla difesa (tecnica o legale) [...].

In altro caso, la sospensione risulta disposta per ovviare a carenze logistico-organizzative imputabili alla stessa Stazione Appaltante (presenza di personale operativo e di strumentazione informatica nei locali interessati dai lavori di ristrutturazione).

Si tratta di eventi imputabili alla stessa Committente e nient’affatto imprevedibili, ma anzi da evitare a norma di legge e di contratto [...].

In tal senso giova citare la unanime giurisprudenza di legittimità, che il tribunale pienamente condivide, secondo cui «le ragioni di pubblico interesse o necessità che possono giustificare la sospensione dei lavori vanno identificate in esigenze pubbliche oggettive e sopravvenute, non previste né prevedibili da parte della P.A. con l'uso dell'ordinaria diligenza, e non possono quindi essere invocate al fine di porre rimedio a negligenza o imprevidenza della committente, cui spetta acquisire, quale titolare dell'opera da realizzare, le autorizzazioni amministrative necessarie per l'esecuzione dei lavori in osservanza del dovere, discendente dall'art. 1206 c.c. e più in generale dai principi di correttezza e buona fede oggettiva, di cooperare all'adempimento dell'appaltatore ponendo in essere tutte quelle attività, distinte dal comportamento dovuto da quest'ultimo, necessarie affinché egli possa realizzare il risultato cui è preordinato il rapporto obbligatorio» (in tali termini Cass. Sez. 1, 12/10/2018, n. 25554; conf. Cass. Sez. 1, 05/06/2014, n. 12698; Cass. Sez. 1, 24/11/2017, n. 28160: «in tema di appalto di opere pubbliche, "le ragioni di pubblico interesse o necessità" che ai sensi dell'art. 30, comma 2, del d.P.R. n. 1063 del 1962, legittimano l'ordine di sospensione dei lavori, devono consistere in esigenze pubbliche oggettive e sopravvenute, non previste né prevedibili dall'Amministrazione con l'uso dell'ordinaria diligenza, così che esse non possono essere invocate al fine di porre rimedio a negligenza o imprevidenza della stessa P.A.»; Cass. Sez. 6, 25/10/2012, n. 18239; nello stesso senso Cass. Sez. 1, 26/04/2023, n. 10967: «la sospensione prevista dall'art. 30 del d.P.R. n. 1063 del 1962 - in caso di forza maggiore o per altre "ragioni di pubblico interesse o necessità" - non è invocabile quando la stazione appaltante, tenuta ad assicurare la possibilità giuridica dell'opera, sia consapevole di preesistenti impedimenti alla sua realizzazione e della necessità di acquisire autorizzazioni dagli enti titolari di infrastrutture interferenti con l'opera, a nulla rilevando la circostanza che l'appaltatore conoscesse o potesse conoscere la loro mancanza e non abbia a sua volta segnalato al committente la necessità di sollecitarne il rilascio»."

SOSPENSIONE DEI LAVORI ILLEGITTIMA, DIFFIDA DELL'APPALTATORE E TEMPESTIVITÀ DELLE RISERVE RISARCITORIE

In tema di esecuzione del contratto di appalto di opere pubbliche, l'eccezione di tardività della riserva sollevata dalla Stazione Appaltante è infondata qualora la protrazione della sospensione oltre i limiti di ragionevolezza sia stata contestata dall'appaltatore con atto di diffida e non sia mai stato redatto un formale verbale di ripresa dei lavori. In tale scenario, l'impresa ha il diritto al ristoro delle spese generali e della lesione dell'utile per tutto il periodo di illegittima sospensione.

"l’impresa, successivamente alla diffida del 12.04.18, non essendo stato redatto nessun verbale di ripresa dei lavori relativo all’appalto principale [...] ha iscritto riserva nel primo atto sottoposto dalla Direzione lavori [...] le riserve dell’impresa sono state, quindi, iscritte in maniera tempestiva e rituale"; "la sospensione può ritenersi illegittima nel periodo compreso tra la formale diffida del 12.04.18 e la data certificata di ultimazione dei lavori".

SOSPENSIONE DEI LAVORI ILLEGITTIMA: QUANTIFICAZIONE DEL DANNO E ONERE PROBATORIO (160)

In materia di sospensione illegittima dei lavori, mentre le spese generali infruttifere e la lesione dell'utile possono essere determinate in misura forfettaria e presuntiva, "le voci di cui alla lettera c) [art. 160 D.P.R. 207/2010, ndr] non sono state correttamente quantificate dal CTU, non risultando applicati i parametri della norma medesima che àncora il mancato ammortamento e le retribuzioni inutilmente corrisposte al valore reale all’atto della sospensione - dei macchinari esistenti in cantiere e alla consistenza della mano d'opera accertati dal direttore dei lavori - e non a quello di stima". Pertanto, in assenza di documentazione redatta dalla Direzione Lavori o di prova equivalente, tali voci di danno non possono essere liquidate.

SOSPENSIONE LAVORI PER VARIANTI DOVUTE A CIRCOSTANTE IMPREVISTE - LEGITTIMA

In tema di appalti pubblici, l'onere di diligenza impone all'appaltatore di verificare la coerenza del progetto già in fase di offerta, restando a suo carico le criticità rilevabili con l'ordinaria diligenza. La sospensione dei lavori per varianti è legittima se dovuta a circostanze impreviste e imprevedibili, ma diviene illegittima qualora la stazione appaltante ne protragga la durata per propria inerzia burocratica. La prosecuzione dei lavori, avvenuta solo a settembre, è pertanto riconducibile a un’inerzia della stazione appaltante, che non ha disposto tempestivamente la ripresa, senza che l’impresa potesse avere un ruolo attivo o una qualche responsabilità nella gestione degli adempimenti necessari. L’appaltatore, infatti, era tenuto semplicemente ad attendere la cessazione delle cause della sospensione, e non era obbligato né in condizione di conoscere l’avvenuto rilascio dell’autorizzazione da parte del Genio Civile, non seguendo direttamente l’iter amministrativo della perizia. Alla luce di quanto sopra, in relazione esclusivamente ai giorni di ritardo imputabili alla stazione appaltante per la sospensione dei lavori – divenuta illegittima per durata eccessiva – il CTU ha ritenuto che l’iter avrebbe potuto essere completato in 107 giorni anziché nei 184 effettivamente intercorsi. La differenza di 72 giorni costituisce, dunque, un periodo di sospensione ingiustificata, ascrivibile unicamente alla stazione appaltante (v. CTU).

Conseguentemente, all'appaltatore spetta il risarcimento per spese generali infruttifere e interessi per ritardata percezione dell'utile, restando esclusi i maggiori costi non provati. "Il progetto posto a base di gara può ritenersi cantierabile e completo di tutti gli elementi influenti sulle previsioni di spesa dell’impresa".

INAPPLICABILITÀ DEI CRITERI PER SOSPENSIONE LAVORI ALLA CONTRAZIONE DEI TERMINI DI ESECUZIONE (160.1)

L'articolo 160 del D.P.R. n. 207/2010 non è applicabile, né direttamente né per analogia, all'ipotesi in cui l'esecuzione del contratto debba avvenire in un termine ridotto rispetto a quello originariamente previsto. La contrazione dei tempi richiede l'impiego di maggiori risorse che deve essere adeguatamente remunerato in virtù del principio di tendenziale equivalenza tra le controprestazioni, differenziandosi ontologicamente dalla funzione compensativo-riparatoria tipica dei criteri legati alla sospensione dei lavori.