LEGITTIMA LA SCELTA DEL VOLUME DEI FLACONI PER SPECIFICHE ESIGENZE CLINICHE (58.1)

Nelle gare per la fornitura di farmaci, è legittima la suddivisione in lotti basata sulla capacità volumetrica del flacone qualora la stazione appaltante giustifichi tale scelta con ragioni di carattere clinico-operativo. L'equivalenza farmacologica tra prodotti non determina l'obbligo di considerare fungibili diversi formati, poiché il rischio clinico derivante dalla maggiore manipolazione del farmaco costituisce un parametro tecnico oggettivo che giustifica il legittimo esercizio della discrezionalità amministrativa.

LIMITI AL SINDACATO GIURISDIZIONALE SULL’ANOMALIA E OBBLIGO DI RIEDIZIONE DEL PROCEDIMENTO (110.5)

In tema di verifica dell'anomalia dell'offerta, il giudice amministrativo che riscontri un errore nell'inquadramento contrattuale del personale non può disporre direttamente l'esclusione del concorrente, ma deve annullare il provvedimento di aggiudicazione per consentire all'amministrazione di rinnovare il sub-procedimento di verifica, verificando in contraddittorio se l'offerta nel suo complesso conservi attendibilità nonostante lo scostamento rilevato.

INAMMISSIBILE L'IMPUGNAZIONE IMMEDIATA DEL BANDO PER PREZZI BASSI SENZA PROVA DI INSOSTENIBILITÀ OGGETTIVA

È inammissibile il ricorso proposto avverso il bando di gara da un operatore economico che non abbia presentato offerta, qualora le censure riguardino l'asserita sottostima dei prezzi a base d'asta, salvo che venga fornita prova rigorosa dell'oggettiva impossibilità di formulare un'offerta sostenibile per l'intero settore, rendendo la base d'asta meramente simbolica.

INIDONEITÀ DEI CREDITI FISCALI EXTRACONTRATTUALI A GIUSTIFICARE IL COSTO DELLA MANODOPERA NELL'ANOMALIA (110.1)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, le giustificazioni relative al costo della manodopera devono riguardare efficienze organizzative o economie interne alla specifica commessa. Non è ammesso il ricorso a crediti fiscali maturati precedentemente e per attività estranee all'appalto per compensare costi operativi in perdita, poiché ciò non incide sul valore economico della prestazione lavorativa ma costituisce un mero trasferimento di risorse patrimoniali volto a neutralizzare un esborso finanziario, con conseguente alterazione della par condicio tra i concorrenti.

GARE BIM ANTE 2025: L'OFFERTA DI GESTIONE INFORMATIVA (OGI) NON E' ELEMENTO ESSENZIALE DELL'OFFERTA TECNICA SE LA RELATIVA PRODUZIONE NON È ESPRESSAMENTE RICHIESTA (43)

L'Offerta di Gestione Informativa (OGI) non può essere considerata elemento essenziale dell'offerta tecnica a pena di esclusione se la relativa produzione non è specificamente ed espressamente richiesta dalla lex specialis, specialmente laddove la normativa ratione temporis non imponga ancora l'uso obbligatorio della metodologia BIM.

"La gara, pertanto, riguarda un intervento di manutenzione straordinaria su un edificio già esistente, per il quale la normativa, ratione temporis applicabile, non prevedeva espressamente l’obbligo di applicazione della metodologia BIM.

La procedura di gara è stata bandita in data 12.12.2024, pertanto nella specie non è applicabile il Decreto ‘correttivo’, ossia il d.lgs. 31.12.2024 n. 209.

L’art. 43, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023 ha previsto l’obbligo per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti di adottare, a decorrere dal 1 gennaio 2025, metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni, ossia il c.d. BIM (Building Information Modelling), per la progettazione e la realizzazione di opere di nuova costruzione e per gli interventi su costruzioni esistenti per importo a base di gara superiore a 2 milioni di euro, stabilendo, inoltre che: “La disposizione del primo periodo non si applica agli interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, a meno che non riguardino opere precedentemente eseguite con l’uso dei suddetti metodi e strumenti di gestione informativa digitale”.

[...]

Come sopra si è detto, l’art. 43 cit. dispone che, al di fuori dei casi espressamente disciplinati dalla prima parte del comma 1 dell’art. 43, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti hanno comunque la facoltà di adottare i medesimi metodi gestione informativa digitale delle costruzioni, prevedendo eventualmente nella documentazione di gara un punteggio premiale (art. 43, comma 2, d.gs. n. 36 del 2023). La norma subordina tale facoltà all’adozione delle misure stabilite nell’allegato I.9.

[...]

La circostanza decisiva è che l’art. 34 del bando – disciplinare di gara non contempla l’OGI tra i documenti che i concorrenti erano tenuti ad inserire all’interno della documentazione costituente l’offerta tecnica da presentare in gara, precisando nelle avvertenze finali che, a parte il caso dell’assenza totale di produzione documentale, solo ‘la mancata presentazione dell’offerta tecnica relativa ai criteri di valutazione A, B, C comporta l’esclusione dalla gara’, mentre ‘la mancata presentazione dell’offerta tecnica relativa ai criteri di valutazione D ed E non costituisce causa di esclusione dalla procedura di gara, ma comporta esclusivamente la valutazione pari a 0 (zero) punti per lo specifico criterio’.

Quanto al fatto che l’art. 34 del bando – disciplinare abbia precisato che: “il progetto è stato redatto con modalità BIM e come tale dovrà essere gestito in tutte le fasi realizzative”, come anche con riferimento alle avvertenze finali dell’articolo, secondo cui la presentazione da parte dell’appaltatore del Piano per la Gestione Informativa deve essere effettuato ‘entro il termine di 60 giorni dalla data di sottoscrizione del contratto di appalto’, si osserva quanto segue.

In relazione alla previsione contenuta nelle avvertenze, come chiarito dal T.A.R., appare evidente che trattasi di adempimento pacificamente successivo non solo all’aggiudicazione, ma addirittura alla stipula del contratto, quindi la presentazione del ‘Piano per la Gestione Informativa’, non trova alcun riscontro tra gli obblighi cui erano tenuti i concorrenti in sede di presentazione dell’offerta tecnica."

LEGITTIMO IL RIBASSO INTEGRALE SE IL COMPENSO DERIVA DALLE SPESE DI PROCEDURA (41.14)

È legittima l'ammissione di un'offerta che preveda un ribasso integrale sul corrispettivo unitario se la sostenibilità economica è garantita da entrate accessorie fisse non soggette a ribasso. Le carenze formali del DGUE e la verifica dei requisiti morali completata dopo l'aggiudicazione non inficiano la procedura se i requisiti sussistono, prevalendo il principio del risultato e della sostanza sulla forma.

LEGITTIMA LA COMPENSAZIONE DEGLI ONERI PREVIDENZIALI E CONTRIBUTIVI CON CREDITI FISCALI (IVA) CERTI E CERTIFICATI PER ABBATTERE IL COSTO DELLA MANODOPERA (110)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, la riduzione del costo complessivo della manodopera può essere legittimamente giustificata dall'operatore economico mediante l'impiego in compensazione di crediti fiscali certificati (nella specie IVA) per l'assolvimento degli oneri previdenziali e contributivi. Tale operazione non viola i minimi salariali inderogabili né i principi di concorrenza, in quanto non attinge a disponibilità finanziarie straordinarie o utili di bilancio ma si avvale di una facoltà legale di natura tributaria che garantisce la sostenibilità dell'offerta senza incertezza sul suo contenuto.

"Nel caso di specie, la riduzione del costo complessivo della manodopera stimato dalla stazione appaltante ha riguardato gli oneri previdenziali e contributivi incidenti sui trattamenti retributivi dei dipendenti impiegati nell’esecuzione del servizio, operato utilizzando in compensazione crediti fiscali maturati dalla cooperativa (il cui esatto ammontare risulta certificato dall’Agenzia delle entrate, come da documentazione in atti). Si tratta di crediti che possono essere utilizzati solo in compensazione di debiti tributari fiscali, previdenziali e contributivi, secondo le norme (in specie secondo la disciplina dell’art. 17 del d.lgs. n. 241 del 1997), e che pertanto non costituiscono risorse che provengono dall’impiego di utili generali dell’impresa o di disponibilità straordinarie della società o del gruppo societario in cui questa sia inserita (risorse che, invece, costituiscono mezzi finanziari straordinari idonei a distorcere la concorrenza per il mercato, comportando una evidente violazione della concorrenza tra gli operatori economici e consentirebbe di presentare offerte in perdita confidando nella solidità finanziaria del gruppo o della società offerente: cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652).

Si tratta, quindi, di una possibilità (quella della compensazione tra crediti e debiti di natura tributaria o previdenziale) limitata dalla legge solo a ipotesi determinate e tassative, che si riferiscono esclusivamente alla materia tributaria e previdenziale."

VERIFICA DI ANOMALIA: OBBLIGO DI SCRUTINARE LA SOSTENIBILITÀ ECONOMICA DELL'OFFERTA ALLA LUCE DI TUTTE LE CONDIZIONI DI FATTO E DI DIRITTO ESISTENTI AL MOMENTO DELL'ESAME DEI GIUSTIFICATIVI (110)

In tema di affidamento di contratti pubblici, la valutazione di congruità dell'offerta economica non può risolversi in una fotografia statica al momento della scadenza del bando, ma deve assumere una prospettiva dinamica che garantisca la reale sostenibilità del contratto. Pertanto, qualora nel corso del subprocedimento di anomalia intervenga il rinnovo del contratto collettivo nazionale di riferimento, l'amministrazione è tenuta ad accertare se l'offerta individuata sia in grado di assorbire i nuovi costi inderogabili della manodopera, senza che il concorrente possa fare affidamento sul futuro meccanismo revisionale dei prezzi per compensare lacune previsionali.

"[...] si tratta di valutare la tenuta economica dell’offerta nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato. Il cui aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara» (Cons. Stato, Sez. V, Sent. 21 ottobre 2025, n. 8175);

i) “Nella verifica di congruità dell’offerta negli appalti pubblici, ex art. 110 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ("codice dei contratti pubblici"), la stazione appaltante deve valutare la sostenibilità economica dell’offerta alla luce delle condizioni esistenti al momento del subprocedimento, tenendo conto anche delle sopravvenienze normative ed economiche intervenute anteriormente alla verifica, ivi incluso il rinnovo del contratto collettivo di lavoro, che non può essere qualificato come evento imprevedibile” (Consiglio di Stato, sezione V, 21 maggio 2026, n. 4088)."

GLI SCOSTAMENTI DAI COSTI MEDI TABELLARI NON DETERMINANO AUTOMATICAMENTE L'ANOMALIA SE L'OPERATORE DIMOSTRA ORGANIZZAZIONE EFFICIENTE E UTILE CAPIENTE (110)

Il giudizio sull’anomalia dell’offerta non mira a individuare specifiche e singole inesattezze nella sua formulazione ma ad accertare in concreto se la proposta economica risulti nel suo complesso attendibile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto. Nelle concessioni di servizi, tale verifica assume connotazioni ancor più discrezionali in quanto deve controllare l'attendibilità di una previsione economico-finanziaria condizionata da una rilevante componente previsionale e dal rischio operativo.

"[...] il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non mira ad individuare specifiche e singole inesattezze nella sua formulazione ma, piuttosto, ad accertare in concreto se la proposta economica risulti nel suo complesso attendibile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto e se i prezzi offerti trovino rispondenza nella realtà, sia di mercato che aziendale, cioè se gli stessi siano verosimili in relazione alle modalità con cui si svolge il lavoro, alle dimensioni dell’azienda, alla capacità di effettuare acquisti convenienti o di realizzare particolari economie, anche di scala (Consiglio di Stato, sez. V, 3 aprile 2018, n. 2053). La valutazione della congruità dell'offerta deve essere pertanto eseguita in modo complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell'insieme le singole voci di cui si compone la proposta contrattuale formulata dall'operatore economico, poiché questione essenziale del giudizio di verifica della congruità dell'offerta è se quest'ultima, nonostante le imprecisioni o le manchevolezze nella quantificazione di alcune voci di costo, sia comunque complessivamente affidabile; risultato che si ottiene, secondo i principi appena richiamati, solo se si accerti che gli eventuali scostamenti o errori di valutazione non trovino compensazione, o copertura sotto il profilo economico-finanziario, in altre voci, quali quelle per spese generali, fondi accantonamenti rischi, utile d'impresa (Consiglio di Stato, 16 maggio 2025, n. 4229)

[...]

più in generale, per quanto concerne l’esegesi dell’art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023 (a mente del quale “nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”) questa Sezione ha già avuto modo di aderire all’orientamento secondo il quale i costi della manodopera, seppur quantificati e indicati separatamente negli atti di gara, rientrano nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso percentuale offerto dai concorrenti per definire l’importo contrattuale (T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 7 marzo 2025, n. 447, alle cui argomentazioni interamente ci si richiama), orientamento espresso anche nel parere MIT 2505/2024, espressamente richiamato nella lex specialis (cfr. disciplinare, pag. 9, ove si legge “il presente disciplinare nonché la piattaforma di gara recepiscono le indicazioni fornite con parere MIT. 2505/2024”)."

SOPRAVVENUTA CARENZA DI INTERESSE PER INTEGRALE RINNOVAZIONE DELLA GARA

In tema di contenzioso sugli appalti pubblici, la sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione si configura qualora i provvedimenti impugnati (nella specie: approvazione del progetto esecutivo e aggiudicazione) siano stati sostituiti da una nuova e integrale riedizione del procedimento amministrativo avviata dalla Stazione Appaltante, restando la tutela del privato traslata sull'impugnazione dei nuovi atti sostitutivi.

"La declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse discende dalla circostanza che i provvedimenti impugnati nel ricorso in esame (Progetto esecutivo rimodulato a seguito della sentenza del Tar Campania [...], dell’Autorizzazione Paesaggistica [....] e di tutti gli atti conseguenti [...], ed a fortiori l’ordinanza [...] con cui all’epoca si vietava il transito della via che sarebbe stata interessata dai lavori, risultano ormai del tutto privi di efficacia e, conseguentemente, di effetti lesivi nei confronti dei ricorrenti, giacché l’Amministrazione ha provveduto a rinnovare il procedimento e, conseguentemente, ad adottare nuovi provvedimenti di approvazione del PFTE e del Progetto esecutivo, che hanno sostituito i precedenti."

L'ENTE HA IL DOVERE-POTERE DI ATTIVARE LA VERIFICA DI ANOMALIA QUANDO EMERGONO ELEMENTI CHE FANNO DUBITARE DELLA CONGRUITÀ E SOSTENIBILITÀ DELL’OFFERTA (110)

Il principio di tassatività delle cause di esclusione impedisce l’esclusione automatica di un’offerta ritenuta economicamente non sostenibile sotto il profilo del difetto di conformità ai documenti di gara, dovendo tale valutazione essere necessariamente veicolata attraverso il sub-procedimento di verifica dell’anomalia. Sussiste l’obbligo per la Stazione Appaltante di attivare la verifica di anomalia ex art. 110, comma 1, D.Lgs. 36/2023 qualora l’offerta, pur rispettando formalmente i costi della manodopera stimati, presenti un ribasso complessivo talmente elevato da lasciare un margine residuo palesemente insufficiente a coprire le ulteriori spese necessarie per l’esecuzione del servizio (spese generali, assicurazioni, migliorie). L’omessa attivazione di tale verifica in presenza di indici di criticità macroscopici costituisce vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e irragionevolezza.

"[...] la circostanza che i costi della manodopera non siano stati ribassati non esonera la stazione appaltante dal verificare comunque l’eventuale anomalia dell’offerta laddove, come nel caso in esame, siano emersi elementi oggettivi relativi ai costi della commessa indicativi di una possibile incongruità nella proposta progettuale o della sua complessiva insostenibilità. L’amministrazione, dunque, non può ritenere automaticamente non anomala l’offerta nella quale i costi della manodopera esposti dal concorrente coincidono con quelli stimati negli atti di gara, senza considerare ulteriori elementi di segno contrario.

[...]

Pertanto, considerati gli elementi oggettivi correlati all’apparente mancanza di copertura economica per i costi diversi da quelli relativi alla manodopera, risulta illogico e contrario alle disposizioni normative ad incipit richiamate il comportamento della stazione appaltante che ha ritenuto di non procedere alla verifica di anomalia dell’offerta."

COSTO MANODOPERA, TABELLE MINISTERIALI E LIMITI ELASTICI DELLA CLAUSOLA SOCIALE (41)

Lo scostamento del costo della manodopera determinato dalla stazione appaltante rispetto alle tabelle ministeriali non costituisce indice univoco ed autosufficiente di insostenibilità della base d'asta, poiché i valori tabellari rappresentano un semplice parametro di valutazione della congruità; ne consegue che l'operatore economico può sempre dimostrare che un ribasso complessivo derivi da una più efficiente organizzazione aziendale.

La clausola sociale deve essere intesa in maniera elastica e non rigida, dovendo l'obbligo di mantenimento dei livelli occupazionali essere contemperato con la libertà d'impresa, senza comportare l'obbligo di conservare l'inquadramento e l'anzianità del lavoratore assorbito.

"[...] il principio secondo cui “i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali costituiscono (…) un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta, con la conseguenza che l’eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte nelle tabelle ministeriali non legittima di per sé un giudizio di anomalia o di incongruità occorrendo, perché possa dubitarsi della sua congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 27 aprile 2018, n. 2580), sebbene affermato in vigore del precedente Codice, deve ritenersi valido anche in vigenza di quello attuale, come si evince dal disposto dell’art. 41, comma 14, del medesimo, il quale, dopo aver stabilito, come si è detto, che “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13” e che “I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”, chiarisce che “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”: principio che riflette la differenza intercorrente tra costo medio orario del lavoro indicato nelle tabelle ministeriali ed i trattamenti salariali minimi inderogabili, la quale rinviene il suo fondamento nel fatto che il concetto di “trattamento retributivo minimo ha carattere “originario”, in quanto viene desunto direttamente dal pertinente contratto collettivo nazionale e non abbisogna, per la sua enucleazione, di alcuna operazione di carattere statistico elaborativo, mentre il concetto di “costo medio orario del lavoro” è il frutto dell’attività di elaborazione del Ministero, che lo desume dall’analisi e dall’aggregazione di dati molteplici e inerenti a molteplici istituti contrattuali” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 21 settembre 2018, n. 5492).

***

[...] sempre in giurisprudenza, è consolidata l’affermazione del principio secondo cui “la clausola cd. sociale va formulata e intesa in maniera elastica e non rigida, rimettendo all’operatore economico concorrente finanche la valutazione in merito all’assorbimento dei lavoratori impiegati dal precedente aggiudicatario, anche perché “solo in questi termini essa è conforme alle indicazioni della giurisprudenza amministrativa, secondo la quale l’obbligo di mantenimento dei livelli occupazionali del precedente appalto va contemperato con la libertà d’impresa e con la facoltà in essa insita di organizzare il servizio in modo efficiente e coerente con la propria organizzazione produttiva, al fine di realizzare economie di costi da valorizzare a fini competitivi nella procedura di affidamento dell’appalto” (così Consiglio di Stato sez. V, 3 giugno 2022, n. 4539; nello stesso

senso, Cons. Stato , sez. III , 29 novembre 2021, n. 7922; Cons. Stato, V, 12 febbraio 2020, n. 1066; Cons. Stato, V, 12 settembre 2019, n. 6148; anche Cons. Stato, sez. V, 10 giugno 2019, n. 3885); alla luce di tali principi è stato anche escluso che la clausola sociale possa implicare la necessaria conservazione dell’inquadramento e dell’anzianità del lavoratore assorbito dall’impresa aggiudicataria” (cfr., tra le più recenti, Consiglio di Stato, Sez. V, 1° agosto 2023, n. 7444)."

DIGITALIZZAZIONE E "ONCE ONLY": L'ACCERTAMENTO DEI REQUISITI DI PARTECIPAZIONE AVVIENE OBBLIGATORIAMENTE TRAMITE INTEROPERABILITÀ DELLE BANCHE DATI (99)

Il corretto espletamento della fase di verifica dei requisiti in sede di gara d'appalto si fonda sull'interoperabilità telematica delle piattaforme istituzionali, il cui utilizzo esonera le amministrazioni dal richiedere, e gli operatori dal produrre, certificazioni acquisibili d'ufficio.

"[...] l’utilizzo del fascicolo telematico da parte dell’Amministrazione, in linea con quanto sostenuto dalla condivisibile e recente giurisprudenza, “permette alle stazioni appaltanti l’acquisizione dei documenti a comprova del possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per l’affidamento dei contratti pubblici e agli operatori economici di inserire a sistema i documenti la cui produzione è a proprio carico ed offre la possibilità, attraverso un’interfaccia web integrata con i servizi di cooperazione applicativa con gli enti certificanti, di procedere all’acquisizione della documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico organizzativo ed economico-finanziario per l’affidamento dei contratti pubblici messi a disposizione da diversi enti certificanti, come disciplinato dalla delibera Anac n. 262/2023. ..” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, n. 1206/2026).

Del resto, a conferma delle considerazioni spese sul punto dal Comune, l’art. 6 della stessa delibera ANAC n. 262/2023, sotto la rubrica “Documentazione a comprova dei requisiti generali” indica che “6.1 Il FVOE consente la verifica dei requisiti di cui agli articoli 94, 95 e 98 del codice, mediante: a) documenti e/o dati forniti dagli Enti Certificanti tramite interoperabilità con la PDND; b) dati e/o informazioni forniti dalle stazioni appaltanti o dagli enti concedenti mediante interoperabilità delle piattaforme digitali di approvvigionamento con la PDN 6.2 Gli elenchi dei dati e delle informazioni utili alla dimostrazione dei requisiti di cui al punto precedente sono contenuti nell’Allegato I (cause automatiche di esclusione) e nell’Allegato II (cause non automatiche di esclusione)”.

[...]

L’avviso trova conferma nella piana lettura dell’art. 99 del D.lgs n. 36/2023 che dispone in argomento: “1. La stazione appaltante verifica l’assenza di cause di esclusione automatiche di cui all’articolo 94 attraverso la consultazione del fascicolo virtuale dell’operatore economico di cui all’articolo 24, la consultazione degli altri documenti allegati dall’operatore economico, nonché tramite l’interoperabilità con la piattaforma digitale nazionale dati di cui all’articolo 50-ter del codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e con le banche dati delle pubbliche amministrazioni. 2. La stazione appaltante, con le medesime modalità di cui al comma 1, verifica l’assenza delle cause di esclusione non automatica di cui all’articolo 95 e il possesso dei requisiti di partecipazione di cui agli articoli 100 e 103. 3. Agli operatori economici non possono essere richiesti documenti che comprovano il possesso dei requisiti di partecipazione o altra documentazione utile ai fini dell’aggiudicazione, se questi sono presenti nel fascicolo virtuale dell’operatore economico, sono già in possesso della stazione appaltante, per effetto di una precedente aggiudicazione o conclusione di un accordo quadro, ovvero possono essere acquisiti tramite interoperabilità con la piattaforma digitale nazionale dati di cui all’articolo 50-ter del codice di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005 e con le banche dati delle pubbliche amministrazioni.”.

Dalla disposizione in commento emerge come l’utilizzo di banche dati e/o sistemi di interoperabilità da parte delle stazioni appaltanti e/o degli enti concedenti sia consentito al fine di verificare l’assenza di cause di esclusione (Tar Lazio, Roma, Sez. IV, 05/02/2025, n. 2684) [...]"

RIBASSABILITÀ DEI COSTI DELLA MANODOPERA E CALCOLO DELL'OFFERTA ECONOMICA (41)

In tema di appalti pubblici disciplinati dal d.lgs. n. 36/2023, i costi della manodopera, ancorché debbano essere separatamente indicati e non siano teoricamente soggetti a ribasso diretto se non tramite la dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale, costituiscono parte integrante della base d'asta su cui calcolare il ribasso percentuale complessivo. È legittimo l'operato della stazione appaltante che proceda alla rettifica della percentuale di ribasso indicata dal concorrente qualora quest'ultimo l'abbia erroneamente calcolata al netto dei costi del personale, purché tale correzione non modifichi l'offerta economica espressa in valore assoluto ma serva a renderla omogenea rispetto alle altre offerte e alle regole di calcolo della procedura.

"Sul punto la giurisprudenza di questo Consiglio è ormai consolidata nell'affermare che detto disposto normativo non ha affatto introdotto un regime di non ribassabilità dei costi della manodopera.

Con la sentenza 19 novembre 2024, n. 9255 questa sezione ha evidenziato che, dal combinato disposto degli artt. 41, 108 e 110 del Codice dei contratti pubblici, emerge la possibilità per l'operatore economico di incidere anche sui costi della manodopera, purché sia successivamente in grado di dimostrare, nell'ambito della verifica di anomalia, che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e che risultano rispettati i minimi salariali. La medesima pronuncia ha sottolineato che l'obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera sarebbe privo di significato ove tali costi fossero realmente sottratti in modo assoluto alla dinamica concorrenziale del ribasso.

I medesimi principi sono stati successivamente ribaditi dalle sentenze della sezione 29 aprile 2025, n 3611 e 2 luglio 2025, n. 5712, le quali hanno chiarito che i costi della manodopera continuano a fare parte dell'importo a base di gara e che la loro separata indicazione risponde ad esigenze di trasparenza e tutela dei lavoratori, senza incidere sulla determinazione della base economica dell'affidamento soggetta a ribasso.

Particolarmente significativa è poi la sentenza della sezione, 23 ottobre 2025, n. 8225 che ha chiarito che:

a) il ribasso percentuale va calcolato sull'intero importo posto a base d'asta, comprensivo dei costi della manodopera;

b) l'indicazione separata di tali costi consente all'operatore economico di manifestare alla stazione appaltante se intenda applicare il ribasso anche alla componente della manodopera ovvero alle sole altre voci economiche dell'appalto;

c) quando il concorrente indica un importo della manodopera identico a quello stimato dalla stazione appaltante manifesta la volontà di non ribassare quella specifica componente, fermo restando che la percentuale di ribasso va calcolata sull'intero importo a base d'asta, comprensivo del costo della manodopera.

Tale approdo è stato ulteriormente confermato dalla recente sentenza Cons. Stato, sez. III, 1° aprile 2026, la quale ha espressamente affermato che i costi della manodopera fanno parte della base di gara e che i concorrenti sono chiamati a formulare il ribasso complessivo sull'intero importo dell'appalto, non essendo consentito considerare la sola quota al netto della manodopera."

IN ASSENZA DI SPECIFICA NELLA LEX SPECIALIS, L'INDICAZIONE SINTETICA E AGGREGATA DEL COSTO DELLA MANODOPERA È LEGITTIMA PER CONSENTIRE ALL'ENTE LA VERIFICA DI CONGRUITÀ (41)

Negli appalti disciplinati dal D.Lgs. n. 36/2023, l'operatore economico non è tenuto alla scomposizione analitica dei costi della manodopera per singole prestazioni o macroaree qualora tale onere non sia espressamente previsto dalla lex specialis, essendo l'indicazione del dato sintetico complessivo sufficiente a verificare la serietà dell'offerta.

L'eventuale deficit di "leggibilità" o di dettaglio nella ripartizione interna di tali costi costituisce, al più, un'irregolarità sanabile mediante soccorso istruttorio e non una causa di esclusione automatica.

"c) il primo Giudice ha, con tutta evidenza, travisato gli atti di gara dato che l’offerta dell’appellante è perfettamente leggibile e non sussiste alcun errore di valutazione della stazione appaltante; semmai, il TAR ha, evidentemente, operato un sindacato di tipo sostitutivo sulle valutazioni affidate alla stazione appaltante aderendo alla personalissima ricostruzione deli fatti operata dalla ricorrente in primo grado; è noto che il Giudice possa ripercorrere il ragionamento seguito dall'amministrazione al fine di verificare in modo puntuale la logicità e la coerenza dell'iter logico seguito dall'autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato; il caso all’esame del Collegio è, se possibile, paradigmatico di sostituzione del Giudice alle valutazioni che spettavano alla stazione appaltante, valutazioni che sono state effettuate, che presentano fisiologici margini di opinabilità e che non sono illogiche o viziate da errori di fatto;

d) non è dato comprendere da dove si possa ricavare l’obbligo di scomposizione analitica del costo della manodopera e, per converso, il divieto di fornire dati aggregati; non lo si ricava dalla legge di gara, letta nella sua totalità, e men che meno dall’art. 41 del Codice dei contratti pubblici; [...]"

EQUO COMPENSO: IL RIBASSO DEL 100% SULLA QUOTA VARIABILE E' ILLEGITTIMO A FRONTE DELLA SUSSISTENZA DI COSTI VIVI CHE ERODONO LA QUOTA FISSA (41)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta per l'affidamento di servizi professionali, l’onere probatorio gravante sull’Operatore Economico richiede giustificazioni specifiche, credibili e documentate ("spiegare provando"). L’abbattimento del 100% delle voci ribassabili, a fronte della sussistenza di costi vivi, determina una traslazione degli stessi sulla quota parte dei compensi professionali non erodibile, violando il principio dell'equo compenso previsto dall'art. 41, comma 15-bis del D.Lgs. 36/2023.

"[...] sul punto non può essere sottaciuto il perspicuo orientamento giurisprudenziale che, in sede di giustificativi ex art. 110 del Codice, rimarca la effettività dell’onere probatorio gravante in capo all’operatore economico, per il quale la verifica di anomalia non può appagarsi di affermazioni generiche e spiegazioni assertive, ma postula giustificazioni specifiche, credibili e documentate, vale a dire il c.d. “spiegare provando” (in tal senso v. TAR Sicilia - Catania, sez. II, 16 settembre 2025, n. 2671).

Sul concorrente, la cui offerta risulti di sospetta anomalia, incombe pertanto l’onere di specificare puntualmente la sostenibilità dei costi che gli farebbero carico. E tale onere va assolto con particolare specificazione allorquando l’operatore economico dichiari che non sopporterebbe in pratica alcun costo, essendo evidente che, mai come in tal caso, si impone l’esigenza di fornire alla stazione appaltante giustificazioni idonee a consentire la puntuale verifica dell’ammissibilità di un’offerta proposta “a costo zero”.

Per la particolare ipotesi in cui sia previsto un compenso (come per i c.d. S.I.A.) scomposto in una parte fissa immutabile e una variabile, costituisce d’altra parte una preoccupazione più che giustificata quella, nutrita qui dalla stazione appaltante, di evitare che i costi propri della parte variabile vengano di fatto fronteggiati attingendo alla parte, invece, invariabile dei compensi, con conseguente violazione del principio di legge che ne impedisce la riduzione.

Preoccupazione di cui la giurisprudenza ha dato del resto già conto, in fattispecie contrassegnata dallo stesso ribasso del 100% delle voci per spese e oneri accessori, ritenendo che tale azzeramento si riverberasse in concreto inammissibilmente sull’entità dell’equo compenso, questo tuttavia non ribassabile (cfr. Cons. Stato - sez. III, 3/7/2025 n. 5741, p. 4.3; cfr., altresì, TAR Molise, 3/4/2025 n. 98, confermata in appello con sentenza Cons. Stato - sez. V, 30/10/2025 n. 8442, al punto 15.1.: Il Collegio rileva, pertanto, che l’abbattimento spinto al 100% per le voci di base d’asta che la Stazione appaltante aveva considerato “ribassabili” effettivamente genera, in definitiva, un’erosione dei compensi che l’Amministrazione aveva definito, invece, come non ribassabili”).

Il concorrente che proponga ribassi di tal fatta, pertanto, non è certo esonerato dal fornire una puntuale e persuasiva analisi, restando altrimenti fondatamente argomentabile che lo stesso faccia fronte ai costi proprio attingendo alla quota parte del corrispettivo non ribassabile.

La giurisprudenza ha posto difatti l’accento, in proposito, proprio sull’esigenza di giustificazioni che valgano a superare il suddetto profilo critico, e questo in presenza, appunto, “di ribassi estremi che richiedono una giustificazione analitica e puntuale, che dimostri la sostenibilità dell’offerta senza intaccare l’equo compenso” (T.A.R. Sicilia, sez. I, 12/5/2026 n. 1355)."

UN'ALTRA CONFERMA DEL CONSIGLIO DI STATO: INAMMISSIBILITÀ DEL SUPERMINIMO INDIVIDUALE NEL GIUDIZIO DI EQUIVALENZA DEI CCNL (11)

Ai fini della verifica di equivalenza tra il contratto collettivo indicato nel bando e quello applicato dall'offerente, non è ammesso l'utilizzo del "superminimo" individuale quale strumento per pareggiare il trattamento economico, in quanto trattasi di voce retributiva eventuale ed estranea alla componente obbligatoria del sistema contrattuale collettivo.

"L’equivalenza deve quindi essere valutata come confronto tra regole contrattuali e non come mera verifica “di fatto” delle tutele garantite sul piano del rapporto individuale di lavoro. La voce retributiva “superminimo”, in quanto elemento individuale, configurabile come eccedenza rispetto ai minimi tabellari e non contemplato dal contratto collettivo come componente obbligatoria, non può rientrare nell’ambito del giudizio di equivalenza.

Va ricordato che “gli acquirenti pubblici non sono soltanto interessati all'acquisto al prezzo più basso o al miglior rapporto qualità/prezzo, ma anche a garantire che tramite gli appalti si conseguano vantaggi sociali e si evitino o si attenuino impatti sociali avversi durante l'esecuzione del contratto di appalto” (Comunicazione C (2021)3573 § 1.1.). Questa Sezione ha sottolineato (Consiglio di Stato, Sez. V, 5 maggio 2026, n. 3476) che “La prospettiva è quella dell’uso “strategico” dei contratti pubblici di matrice europea attraverso istituti volti a contemperare la libertà di iniziativa economica degli operatori privati, nell'ottica di favorire la concorrenza per il mercato e il perseguimento di obiettivi di politica sociale, di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese: “È espressione di questo orientamento l'art. 11 cod. contratti pubblici che, in attuazione dell'art. 1, comma 2, lettera h), della L. 21 giugno 2022, n. 78 (Delega al Governo in materia di contratti pubblici),ha introdotto, tra i principi generali del codice, l'obbligo delle stazioni appaltanti di indicare nei bandi o inviti il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione” (Corte cost. 16 dicembre 2025 n.188).

Nel caso qui esaminato, tra l’altro, il superminimo non trova copertura nel contratto collettivo Aninsei (indicato dalla Cooperativa Sociale G.). Non è a tal fine sufficiente, infatti, la previsione, contenuta nell’art. 19 dello stesso, in base alla quale “La retribuzione mensile lorda è composta dai seguenti elementi: - paga base; - indennità di contingenza; - salario di anzianità; - eventuale superminimo e salario accessorio; - elemento perequativo di garanzia retributiva di cui all’art. 21 parte prima CCNL”.

Detta disposizione, facendo riferimento a un “eventuale” superminimo, presuppone che lo stesso possa eventualmente essere stabilito in sede di contrattazione, non essendo quindi già oggetto del suddetto contratto collettivo (in senso conforme, Consiglio di Stato, Sez. V, 5 maggio 2026, n. 3476, cit.).

Nel caso di specie il contratto collettivo Aninsei non presenta lo stesso trattamento economico assicurato dal contratto collettivo Cooperative sociali, indicato nella legge di gara."

ACCORDO QUADRO: IL COSTO AZIENDALE DELLA MANODOPERA E DELLA SICUREZZA VA PARAMETRATO SULL'IMPORTO OFFERTO, NON SULL'INTERO IMPORTO STIMATO (41)

È illegittima l'esclusione di un concorrente basata sulla mancata giustificazione dei costi della manodopera riferiti all'intero valore a base d'asta dell'Accordo Quadro anziché all'importo offerto al netto del ribasso, poiché tale pretesa non trova riscontro nella lex specialis ed è affetta da manifesta illogicità.

"[...] il Collegio ritiene condivisibile la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado secondo cui “se scopo della separata indicazione dei costi della manodopera è quello di consentire alla stazione appaltante di avere immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo, risulta alquanto illogico ritenere che l’operatore debba strutturare la propria offerta economica al ribasso su un determinato quantitativo (quello in relazione al quale la stazione appaltante ha stimato l’importo posto a base di gara) e che, nondimeno, debba indicare i costi della manodopera su un quantitativo diverso (quello previsto dalla stazione appaltante maggiorato di quello acquisibile in virtù del ribasso). Questa esigenza di immediata evidenza del costo della manodopera a cui è funzionale l’onere di separata indicazione finirebbe per essere irrimediabilmente frustrata, perché ci si troverebbe sistematicamente dinanzi a due importi (quello offerto e quello separatamente indicato per quest’ultimo) calcolati su quantitativi diversi, e dunque non immediatamente confrontabili (se non all’esito di opinabili opere di riparametrazione, com’è emblematicamente avvenuto nella vicenda in esame).”.

In tal senso merita condivisione anche la notazione della parte appellata secondo la quale la manifesta illogicità dell’iter logico seguito dalla S.A. emerge con evidenza considerando che, attesa la natura dell’accordo quadro e le disposizioni della lex di gara, l'intero importo a base di gara è meramente presuntivo, come si evince anche dal fatto che la stessa A. non assume alcun impegno a raggiungerlo, e ciononostante dovrebbe costituire un obbligo per l'O.E. nel dimensionare i propri costi, a prescindere da qualsiasi proporzionalità rispetto al corrispettivo che riceverà e dal fatto o che un singolo operatore non potrà mai farsi carico di un volume di prestazioni pari all'intero accordo quadro [...]"

VERIFICA DI ANOMALIA, DISCREZIONALITÀ DELLA PA E LEGITTIMITÀ DELL'USO DI PERSONALE VOLONTARIO PER LE MIGLIORIE TECNICHE (110)

È legittima la mancata attivazione della verifica di anomalia dell'offerta qualora non risultino integrati i presupposti di cui all’art. 110, comma 1, del d.lgs. 36/2023 e il bando affidi alla Stazione Appaltante una riserva di valutazione discrezionale, non sindacabile nel merito se non per manifesta irragionevolezza. Le contestazioni basate su simulazioni di costo parametriche, riferite alla struttura organizzativa del Ricorrente e non a quella specifica dell'aggiudicatario, non costituiscono principio di prova dell'insostenibilità dell'offerta. Inoltre, nell'ambito di appalti sanitari, è consentito alle Organizzazioni di Volontariato facenti parte di un RTI impiegare personale volontario, con conseguente abbattimento dei costi della manodopera per le prestazioni migliorative, in coerenza con il regime giuridico di cui al d.lgs. 117/2017.

"[...] la verifica di anomalia rientra nell’ampia riserva attribuita dalla legge all’amministrazione: in argomento, infatti, la giurisprudenza evidenzia come la mancata verifica dell’anomalia dell’offerta costituisce una scelta facoltativa e discrezionale per la stazione appaltante, dunque sindacabile dal giudice amministrativo solo nei casi di manifesta illogicità e irragionevolezza (v. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 2.2.2022, n. 1233, resa con riferimento al previgente art. 97, co. 6, del d.lgs. n. 50/2016, ma che, per sostanziale identità del dettato normativo, può essere mutuata anche nel vigente regime giuridico).

[...] è ben possibile che l’autista soccorritore aggiuntivo previsto quale miglioria tecnica possa essere fornito mediante le risorse volontaristiche messe a disposizione dal Consorzio e dunque dalle relative OdV che ne fanno parte, così da non comportare un costo aggiuntivo di manodopera come al contrario sostiene la ricorrente.

[...] non è affatto vietato alle OdV di partecipare a gare in RTI, come rileva la giurisprudenza per cui “le associazioni di volontariato possono partecipare alle gare per l’affidamento di pubblici servizi nei casi in cui l’attività oggetto di gara sia funzionale allo scopo associativo dell’ente e compatibile con la disciplina statutaria di esso” (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. II, 23.1.2017, n. 39).

Peraltro, come è stato chiarito da recente giurisprudenza, è perfettamente legittimo l’uso di personale volontario da parte di OdV anche nell’ambito di raggruppamenti, rientrante nella libertà imprenditoriale di organizzazione di lavoro, da parte delle organizzazioni. Sul punto si richiamano le coordinate interpretative offerte dalla giurisprudenza per cui la disciplina di gara -non oggetto di contestazioni sul punto non proibisce tale utilizzo e comunque “la tesi liberale risulta corroborata anche dall’orientamento di questo T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, n. 353/2023 (punto 4), secondo cui l’ammissione delle associazioni di volontariato alla gara implica, quale logico corollario, la possibilità di impiegare nel servizio anche personale volontario, altrimenti la clausola partecipativa resterebbe priva di senso; anche in riferimento a tale profilo, va ribadito che l’opposta interpretazione colliderebbe con il principio del favor partecipationis in quanto si tradurrebbe in una illegittima clausola limitativa della partecipazione degli operatori del settore” (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 4.12.2023, n. 6670, confermata da Consiglio di Stato, Sez. III, 11.7.2024, n. 6211)."

SERVIZI DI INGEGNERIA E ARCHITETTURA: IL RIBASSO DEL 100% SULLE VOCI ACCESSORIE E STRUMENTALI È LEGITTIMO SOLO SE SUPPORTATO DA GIUSTIFICAZIONI ANALITICHE (110)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, l'operatore economico che offra un ribasso del 100% sulle voci di spesa ribassabili non può limitarsi a giustificazioni meramente assertive o generiche, ma deve fornire elementi probatori puntuali che dimostrino la sostenibilità dei costi vivi. Qualora tale prova manchi, è legittimo il provvedimento di esclusione motivato dalla traslazione degli oneri sulla quota di corrispettivo non ribassabile destinata all'equo compenso professionale.

"Per l’ipotesi in cui sia previsto un compenso (come per i c.d. S.I.A.) scomposto in una parte fissa immutabile ed in una variabile, costituisce d’altra parte una preoccupazione più che giustificata quella, nutrita qui dalla stazione appaltante, di evitare che i costi propri della parte variabile vengano di fatto sopportati attingendo alla parte, invece, invariabile dei compensi, con conseguente violazione del principio di legge che ne impedisce la riduzione.

Preoccupazione di cui la giurisprudenza ha dato conto, in fattispecie contrassegnata dallo stesso ribasso del 100% delle voci per spese e oneri accessori, ritenendo come tale azzeramento si riverberasse in concreto sull’entità dell’equo compenso, questo tuttavia non ribassabile (cfr. Cons. Stato - sez. III, 3/7/2025 n. 5741, p. 4.3; cfr., altresì, TAR Molise, 3/4/2025 n. 98, confermata in appello con sentenza Cons. Stato - sez. V, 30/10/2025 n. 8442, al punto 15.1.: Il Collegio rileva, pertanto, che l’abbattimento spinto al 100% per le voci di base d’asta che la Stazione appaltante aveva considerato “ribassabili” effettivamente genera, in definitiva, un’erosione dei compensi che l’Amministrazione aveva definito, invece, come non ribassabili”).

Pertanto, a fronte di ribassi di tal fatta, il concorrente che li proponga non è certo esonerato dal fornire una puntuale e persuasiva analisi, restando altrimenti fondatamente dubitabile che lo stesso faccia fronte ai costi proprio attingendo alla quota parte del corrispettivo non ribassabile.

La giurisprudenza ha posto difatti l’accento, in proposito, proprio sull’esigenza di giustificazioni che valgano a superare il suddetto profilo critico, in presenza, cioè, “di ribassi estremi che richiedono una giustificazione analitica e puntuale, che dimostri la sostenibilità dell’offerta senza intaccare l’equo compenso” (T.A.R. Sicilia - sez. I, 12/5/2026 n. 1355).

È stato così ulteriormente chiarito, in termini generali, che “in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta non è sufficiente per l’operatore economico “spiegare” in via meramente assertiva le ragioni relative alla riduzione dei costi rispetto alle previsioni della lex specialis: il concorrente, infatti, deve fornire giustificazioni specifiche, credibili e soprattutto documentate, idonee a consentire una verifica sulle ragioni poste a fondamento della sostenibilità dell’offerta. E’ vero che l’art. 110 del decreto legislativo n. 36/2023 utilizza il termine “spiegazioni”, ma ciò non può - irragionevolmente - interpretarsi nel senso che non sussista in capo all’impresa un adeguato onere di dimostrazione e di prova, sicché la stazione appaltante sarebbe tenuta, pur in difetto di ogni riscontro obiettivo, a prender per buono tutto ciò che il concorrente dichiari. Ciò non può tradursi in un onere della prova dal contenuto impossibile o eccessivamente oneroso, residuando peraltro l’esigenza che le giustificazioni siano corredate da elementi probatori sufficientemente puntuali (listini, preventivi, contratti, simulazioni contabili, dati storici aziendali) e che non si risolvano in semplici affermazioni. In buona sostanza, sussiste l’onere di “spiegare provando” e le giustificazioni devono, quindi, essere, assistite da una base documentale seria e verificabile, sulla quale la stazione appaltante è chiamata ad esprimere il proprio giudizio tecnico - entro i noti limiti insindacabile - sull’affidabilità complessiva dell’offerta” (cfr. T.A.R. Sicilia - Catania, sez. II, 16/9/2025 n. 2671).

Venendo più da vicino al caso di specie, deve porsi in evidenza, a questo punto, la lacunosità delle spiegazioni fornite dalla ricorrente, la quale si è limitata ad addurre genericamente l’esistenza di condizioni assolutamente favorevoli, senza tuttavia specificare in alcun modo in quali termini, e con quali effettive agevolazioni, la stima dei costi possa realmente condurre ad azzerare qualsiasi onere a carico dell’impresa per le indagini da effettuare.

Infatti, dalla disamina delle giustificazioni offerte risulta che la ricorrente abbia semplicemente invocato l’esistenza “di condizioni tecnico-organizzative favorevoli e di economie di scala”, indicandole con formulazioni assolutamente generiche, come sopra riportate (disponibilità di strumentazioni proprie, personale interno qualificato, ecc.).

Non è fornito alcun elemento documentale, né alcuna migliore specificazione, a corredo delle generalissime indicazioni, le quali si risolvono dunque in mere enunciazioni astratte e apodittiche, come tali inidonee a supportare la prova che l’offerta non risulti concretamente anomala.

In questo contesto, si mostra allora corretta la valutazione della stazione appaltante secondo cui la mancata esplicitazione di appaganti giustifiche ha confermato il risultato della traslazione dei costi, comunque esistenti, sulla diversa quota parte dei compensi professionali che non era, invece, erodibile."

SERVIZI DI INGEGNERIA E ARCHITETTURA ED EQUO COMPENSO: PER IL TAR CALABRIA E' LEGITTIMO IL RIBASSO INTEGRALE SULLA QUOTA VARIABILE DEL CORRISPETTIVO (41)

Nei servizi di architettura e ingegneria, è legittima l'offerta economica che presenti un ribasso del 100% sulla quota del 35% dell’importo posto a base di gara, non configurandosi una violazione del divieto di gratuità della prestazione intellettuale, poiché il principio dell’equo compenso è salvaguardato dalla quota fissa del 65% non soggetta a ribasso. L'Amministrazione che intenda escludere il concorrente per anomalia dell'offerta non può fondare il provvedimento sul mero automatismo dell'esistenza di spese operative, ma deve fornire una motivazione analitica che dimostri come tali costi pregiudichino la concreta remuneratività del servizio.

"nella [...] prospettiva di un equilibrato contemperamento tra il principio dell’equo compenso e la promozione del principio di concorrenzialità, secondo la recente giurisprudenza che si è occupata di tale disposizione, non è preclusa la possibilità di offrire un ribasso del 100% sulla quota del 35%, in quanto “l’assunto [...] per cui il ribasso pari al 100% sarebbe in contrasto con il divieto di gratuità delle prestazioni di natura intellettuale, è smentito dalla evidente circostanza che il profilo afferente alla progettazione ha già una parte fissa (65%), sicché la controinteressata ha, di fatto, proposto un ribasso non dell’intero compenso, ma del 100% della quota del 35%” (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II, 18 marzo 2026, n. 5142, e sez. II, 23 marzo 2026, n. 5405)"

GARE TELEMATICHE: AUTORESPONSABILITÀ E DILIGENZA PROFESSIONALE DIGITALE DEL CONCORRENTE

Il termine di impugnazione degli atti di gara resi disponibili su piattaforma telematica decorre dal momento dello sblocco della sezione "Accesso agli atti", non potendo il concorrente invocare l'errore scusabile qualora la visibilità di un documento sia condizionata a ordinarie modalità di utilizzo dello strumentario informatico, quali lo scorrimento laterale o la riduzione dello zoom della pagina web.

"In particolare, a parere del Collegio, rientra nella diligenza professionale richiesta all’operatore economico che partecipi a una gara pubblica con piattaforma digitale l’esecuzione di operazioni elementari di navigazione su schermo, quali l’utilizzo della barra di scorrimento orizzontale (“scorrimento a destra”) o la parziale riduzione dello zoom della pagina (riduzione al 75%), che fanno parte dello strumentario digitale comune e di base richiesto a qualsiasi utente professionale.

In altri termini, la circostanza che il verbale di sopralluogo fosse visibile con lo scorrimento a destra del cursore o con la parziale riduzione dello zoom non può essere invocata dall’operatore economico partecipante alla gara per giustificare la mancata conoscenza dell’atto in questione, in quanto rientra nella diligenza professionale richiesta allo stesso l’uso in maniera appropriata delle ordinarie modalità di utilizzo e scorrimento della videata generale, rientranti nello strumentario informatico d’uso comune.

È stato affermato dalla giurisprudenza (Cons. st. sez. V, 8 novembre 2024, n. 8947) che, accanto al generale principio di autoresponsabilità, nelle pubbliche gare si affianca un più particolare principio di autoresponsabilità nelle pubbliche gare che si svolgono con modalità telematiche. Al riguardo è stato infatti affermato che si innesca, in tali ipotesi, una “dinamica fisiologica e ampiamente prevedibile dei fattori impiegati per la comunicazione elettronica, che dev’essere conosciuta, data per presupposta e accettata nei suoi vantaggi e nei suoi (pochi) svantaggi una volta che il legislatore ha dato ad essa validità”. Premesso che “l’esperienza e abilità informatica dell’utente” costituisce una delle variabili che il partecipante ad una gara telematica deve avere presente, preventivare e “dominare” quando si accinge all’effettuazione di un’operazione così importante per la propria attività di operatore economico, va ritenuto che l’operazione richiesta al fine della lettura del file nel caso di specie (spostamento del cursore a destra o riduzione dello zoom) non era caratterizzata da profili di particolare gravosità o di dispendio temporale, essendo agevolmente espletabile da qualunque operatore dotato di medie conoscenze informatiche, rientrando nelle ordinarie competenze digitali."

ESCLUSIONE PER ANOMALIA: LE ORE RELATIVE ALLE FESTIVITÀ NON POSSONO ESSERE ESPUNTE DAL CALCOLO DEL COSTO MEDIO ORARIO DELLA MANODOPERA (110)

È legittimo il provvedimento di esclusione fondato sull'anomalia dell'offerta qualora l'operatore economico abbia calcolato il costo medio orario della manodopera aumentando impropriamente il numero delle ore lavorate annue tramite l'inclusione delle festività, con l'effetto di diminuire artificiosamente il costo orario reale. Parimenti, la valutazione di incongruità è correttamente motivata laddove si rilevi un ricorso al lavoro supplementare in percentuali tali da renderlo incompatibile con gli obblighi di riassorbimento del personale previsti dalla clausola sociale.

"Come posto in rilievo, al riguardo, dalla recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, V, 10 febbraio 2025, n. 1040; 20 ottobre 2023, n. 9122; 14 febbraio 2024, n. 1497), il calcolo del costo della manodopera funzionale alla verifica di anomalia delle offerte si compone di due operazioni principali: va dapprima stimato il costo medio orario effettivo (dividendo, cioè, la retribuzione lorda annuale per il numero di ore effettive di lavoro: Cons. Stato, V, 12 giugno 2017, n. 2815; II, 2 marzo 2015, n. 1020; 13 dicembre 2013, n. 5984; cfr. anche Id., III, 20 novembre 2019, n. 7927; V, 13 novembre 2020, n. 6987; VII, 3 febbraio 2022, n. 764); successivamente, occorre moltiplicare tale valore medio per il numero totale delle ore lavorative offerte all’amministrazione (o da questa richieste), e cioè le ore effettivamente garantite per l’esecuzione della prestazione (Cons. Stato, III, 25 novembre 2016, n. 4989; 21 luglio 2017, n. 3623; 2 marzo 2017, n. 974; cfr. al riguardo, in termini generali, anche Cons. Stato, V, 9 giugno 2022, n. 4708).

In tale contesto, va osservato come il calcolo del costo medio effettivo - su cui le doglianze della E. si appuntano - discende da dati determinati e oggettivi (quali la retribuzione lorda e le ore effettivamente lavorate, in media, dai dipendenti di quell’azienda) e non è inciso di suo dalla seconda operazione, correlata alla quantità (e collocazione temporale) delle ore offerte al committente.

Il fatto che il servizio non sia prestato in certi giorni in quanto festivi, infatti, non incide (né può incidere) su tale grandezza, calcolata appunto sulla base della retribuzione (annua) e delle ore effettive (annue), nella loro reale (e univoca) consistenza: in tale prospettiva, il calcolo eseguito nei termini proposti dall’appellante effettivamente elide una quota di ore di festività (remunerate) cui il lavoratore ha diritto e che fanno parte delle ore cd. “contrattuali” o teoriche complessivamente retribuite sulla base del contratto di lavoro (cfr., al riguardo, anche Cons. Stato, III, 19 febbraio 2024, n. 1622, che evidenzia come “le festività non possono essere espunte tout court dal costo medio complessivo giacché, indipendentemente dalla circostanza che si debba far luogo a sostituzioni o meno (come nel caso di specie), si tratta di giornate retribuite a carico del datore di lavoro che concorrono a determinare il valore del costo medio (riducendo il monte di ore effettivamente lavorate)”).

In tale contesto, la detta mancata prestazione del servizio in alcuni giorni dell’anno, coincidenti con le festività, incide a ben vedere sulla successiva operazione di moltiplicazione - a fronte della conformazione dell’oggetto della prestazione data dalla stazione appaltante [...] e della corrispondente offerta dal concorrente - impattando sul numero delle ore totali di esecuzione dello stesso, e conseguentemente sui costi totali o assoluti del servizio (per la misura della sua quantitativa prestazione) ma giammai sul costo medio orario, che tale rimane per come cristallizzato nella suddetta operazione di divisione; né rileva, ai fini della determinazione di tale costo medio, il dato relativo al quando la prestazione del servizio risulta sospesa nei confronti del committente."

LEGITTIMITÀ DEI CHIARIMENTI DELLA STAZIONE APPALTANTE E DETERMINAZIONE DEI COSTI MANODOPERA (41)

I chiarimenti resi dalla stazione appaltante prima dello scadere del termine di presentazione delle offerte, se finalizzati a delucidare le previsioni della lex specialis senza modificarne la portata precettiva, costituiscono interpretazione autentica e non violano la par condicio, favorendo anzi la massima partecipazione. In tale contesto, qualora una componente della fornitura risulti marginale e priva di servizi connessi, è legittimo che la stazione appaltante parametri la base d'asta e i costi della manodopera sulla componente principale del servizio.

"In termini generali, deve, peraltro, ricordarsi che la giurisprudenza ha ammesso i chiarimenti dell’Amministrazione nel corso del giudizio con funzione di illustrazione delle regole già formate e predisposte dalla disciplina di gara. I chiarimenti della stazione appaltante possono, infatti, costituire interpretazione autentica con cui l’Amministrazione spiega la propria volontà, meglio delucidando le previsioni della lex specialis. Né nella specie è configurabile una portata modificativa delle condizioni della procedura selettiva (cfr. in terminis, Consiglio di Stato, sez. III, 19 settembre 2025 n. 7386)"

COSTO DELLA MANODOPERA SUPERIORE A QUELLO STIMATO DALLA STAZIONE APPALTANTE: NON COSTITUISCE DI PER SÉ UN ELEMENTO DI ANOMALIA O ILLOGICITÀ (41)

In tema di procedure di affidamento disciplinate dal D.Lgs. 36/2023, la discrasia tra il costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante e quello indicato dall'operatore economico – anche laddove quest'ultimo risulti sensibilmente superiore – non integra una causa di esclusione né un sintomo automatico di anomalia dell'offerta, trovando giustificazione nella specifica formulazione del preventivo e nell'organizzazione aziendale del concorrente.

"La circostanza che il costo stimato dalla aggiudicataria sia superiore a quello che era stato indicato nel disciplinare di gara, chiaramente al fine garantire la tutela dei lavoratori, non può essere considerato sintomo di irragionevolezza, né può costituire di per sé indice di contraddittorietà o di anomalia dell’offerta ma trova giustificazione proprio nella formulazione dell’offerta (monte ore e personale impiegato) in ragione del CCNL utilizzato [...], corrispondendo al Piano di Sicurezza e Coordinamento [...]".

L'omessa allegazione delle tabelle retributive ministeriali non determina l'esclusione del concorrente qualora tale onere non sia espressamente previsto dalla lex specialis a pena di decadenza.

COSTI DELLA MANODOPERA: DEVONO ESSERE INDICATI SEPARATAMENTE, MA RESTANO PARTE INTEGRANTE DELLA BASE D'ASTA COMPLESSIVA SU CUI SI APPLICA IL RIBASSO (41)

In vigenza del D.Lgs. n. 36/2023, la circostanza che i costi della manodopera siano "scorporati" non significa che essi non facciano parte della base di gara su cui applicare il ribasso percentuale offerto. L'offerta economica che applichi lo sconto solo su una quota parte dell'importo posto a base d'asta, escludendo i costi del personale, è errata poiché altera la base di calcolo del ribasso complessivo.

"[...] l’indicazione “fornita dal legislatore alle stazioni appaltanti non è quella di sottrarre i costi della manodopera al ribasso, bensì di individuarli, cioè quantificarli ai sensi del comma 13, e di “scorporare” gli stessi dall’importo soggetto a ribasso, cioè di indicare separatamente i medesimi, così come quantificati, rispetto all’importo (complessivo) soggetto a ribasso. Tuttavia, quest’ultimo, cioè l’importo a base di gara -ai sensi del primo periodo - comprende anche i costi della manodopera. In sintesi, la novità rispetto al testo dell’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016 consiste soltanto nel fatto che i costi della manodopera sono indicati separatamente, ma tale indicazione separata non li sottrae al ribasso”.

La quantificazione scorporata dei costi della manodopera negli atti di gara risponde, infatti, alla ratio di imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa e di rafforzare la tutela della manodopera, tutela che deve essere contemperata con la libertà di impresa, costituzionalmente garantita, che non consente di comprimere la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara.

Inoltre, attraverso la quantificazione scorporata dei costi della manodopera si responsabilizzano gli operatori economici che devono parametrare i loro costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, devono svolgere una seria valutazione preventiva dei predetti costi prima di formulare il proprio ribasso complessivo e devono indicarli in modo da consentire alla S.A. di verificare il rispetto dei minimi salariali e delle norme sul costo del lavoro (Cons. Stato, V, n. 5665 del 2023). Infatti, fermo restando il rispetto dei minimi salariali, l’operatore economico, ai sensi del citato art. 41, comma 14, nel dimostrare la sostenibilità complessiva dell’offerta economica, cioè di quella ridotta in applicazione del ribasso offerto, può giustificare l’importo contrattuale proposto anche dando conto di una più efficiente organizzazione aziendale che consenta di giustificare un costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla S.A.."

AFFIDAMENTO DIRETTO PREVIO CONFRONTO COMPETITIVO ED EQUO COMPENSO: SE E' FISSATO UN LIMITE MASSIMO AL RIBASSO, L'ENTE SI AUTOVINCOLA A TALE CLAUSOLA (41)

In sede di affidamento diretto, la violazione della clausola del disciplinare che vieti la presa in considerazione di offerte recanti sconti superiori a una determinata soglia configura una violazione del principio di autovincolo e di buona fede. È preclusa alla Stazione Appaltante la possibilità di richiedere o accettare rettifiche postume volte a ricondurre l'offerta economica entro i limiti consentiti, poiché la presentazione di un'offerta rettificata equivale alla formulazione di una proposta contrattuale diversa e tardiva.

"L’U.L.S.S. non doveva tenere conto delle offerte presentate dall’aggiudicatario e dallo Studio (in quanto riportanti una percentuale di sconto superiore al 20%), ritenendole tamquam non essent, questo essendo il solo significato che, sul piano letterale, va attribuito all’espressione «non saranno prese in considerazione»" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 marzo 2024, n. 2787). Inoltre, "l’art. 17, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023, stabilendo che “Ogni concorrente può presentare una sola offerta”, ribadisce il principio (non solo di unicità, ma anche) di immodificabilità dell’offerta, ragion per cui essa, una volta decorso il termine fissato per la sua presentazione, non può più essere modificata".

GARA SUDDIVISA IN LOTTI: INDICAZIONE DISTINTA E DETERMINATA DEI COSTI DELLA MANODOPERA E OBBLIGO DI VERIFICA DELLA SOSTENIBILITA' DEL PEF

In tema di appalti suddivisi in lotti, l'offerta deve essere improntata alla massima linearità e chiarezza, sicché l'omessa distinzione dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza riferibili al singolo lotto determina un'indeterminatezza dell'offerta economica che ne comporta l'esclusione, non essendo ammessa una determinazione ex post in sede di verifica dell'anomalia. Nelle concessioni, la verifica di adeguatezza del PEF prescritta dall'art. 185, comma 5, del D.Lgs. 36/2023 costituisce un subprocedimento obbligatorio e preventivo, volto a garantire la fattibilità strutturale dell'operazione e l'assunzione del rischio operativo, impedendo l'accesso a offerte basate su piani economici strutturalmente in perdita.

"La gara suddivisa in più lotti, di regola, non costituisce un’unica procedura, ma tante gare autonome e distinte quanti sono i lotti [...] l’offerta economica cumulativa [...] non consente di cogliere quale sia lo specifico costo della manodopera per il lotto numero 2 [...] determinata ex post solo in sede di giustificativi"; "l’art. 185 del d.lgs. n. 36 del 2023, al comma 5, prescrive che ‘prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario’ [...] Trattasi di una verifica obbligatoria che va distinta dalla valutazione dell’anomalia dell’offerta di cui all’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023.

[...]

Da ultimo, sempre in ordine alla verifica di cui all’art. 185, comma 5, cit. (da operarsi pur sempre all’interno di un subprocedimento e in contraddittorio) e alla sua distinzione con la valutazione di anomalia dell’offerta, va evidenziato che “mentre negli appalti di lavori o servizi, può ritenersi ammissibile, a condizioni date, la compensazione interna fra voci di costo perché l’offerta economica è “chiusa” e il rischio economico rimane in capo alla stazione appaltante, nelle concessioni, invece, il rischio operativo è dell’operatore economico; pertanto, l’amministrazione non può accettare un PEF strutturalmente in perdita, nemmeno se l’operatore dichiara di poter sostenere l’iniziativa grazie ad altre attività perché ciò snaturerebbe la logica concessoria, trasformandola in un appalto mascherato” (cfr. T.A.R. Sardegna sez. I - Cagliari, 04/11/2025, sentenza n. 972)."

AGGIUDICAZIONE ANNULLABILE SE L'ENTE OMETTE DI RILEVARE CHE IL CONCORRENTE HA GIUSTIFICATO IL COSTO DEL LAVORO USANDO TABELLE MINISTERIALI NON AGGIORNATE (110)

È annullabile l’aggiudicazione laddove la Stazione Appaltante, in sede di verifica dell’anomalia, ometta di rilevare che l’operatore economico ha fornito i giustificativi del costo del lavoro utilizzando parametri retributivi non aggiornati alle tabelle ministeriali vigenti. Sebbene lo scostamento dai valori ministeriali non determini di per sé l’incongruità dell’offerta, l’utilizzo di un parametro di riferimento ormai superato vizia il procedimento istruttorio, poiché tutte le valutazioni sulla sostenibilità economica risultano necessariamente alterate dall'utilizzo di basi di calcolo erronee.

“Tutte le valutazioni sul costo del lavoro [...] risultano necessariamente “falsate” dall’utilizzo di parametri di calcolo erronei, in quanto non più attuali, né rispetto alle tabelle ministeriali [...] né rispetto al CCNL applicato”; “la stazione appaltante deve tenere conto, nel corso del procedimento di verifica della congruità dell’offerta, anche dei nuovi livelli retributivi previsti, e verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi” (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 9/02/2026, n. 1022).

VERIFICA DEI COSTI DELLA MANODOPERA: È CIRCOSCRITTA ALLE IPOTESI DI RIBASSO DEI COSTI DICHIARATI DALL'ENTE O DI RISCONTRATA ANOMALIA DELL'OFFERTA (41)

Non sussiste l'obbligo per la Stazione Appaltante di attivare il contraddittorio con l'operatore economico laddove il RUP, effettuando una verifica preliminare di congruità, escluda la sussistenza di profili di anomalia, non configurandosi tale attività come "avvio" formale del sub-procedimento ex art. 110 D.Lgs. 36/2023. Inoltre, il nuovo Codice degli Appalti ha superato la generalizzata obbligatorietà della verifica dei minimi salariali ante-aggiudicazione, limitandola ai casi di ribasso dei costi della manodopera.

"[...] non è condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui la stazione appaltante sarebbe stata tenuta in ogni caso a compiere la detta verifica: infatti, il disposto del previgente articolo 95, comma 10, secondo periodo, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, secondo cui prima dell’aggiudicazione era sempre necessario procedere a verifica dei costi della manodopera (e ciò proprio al fine di accertare il rispetto dei minimi salariali) non è stato riprodotto nel codice del 2023, nel quale alla verifica de qua si procede nel solo caso, previsto dall’articolo 41, comma 13, secondo periodo, del d.lgs. n. 36/2023, di ribasso dei costi della manodopera laddove l’operatore economico è tenuto a dimostrare di poter comunque garantire il rispetto dei minimi retributivi grazie a una propria più efficiente organizzazione aziendale."

NON AMMESSA L'INTEGRAZIONE DI UN CCNL DETERIORE MEDIANTE L'IMPEGNO DELL'OFFERENTE A CORRISPONDERE UN "SUPERMINIMO" INDIVIDUALE (11)

In sede di verifica di anomalia dell'offerta, è illegittima la giustificazione del costo della manodopera che preveda una riduzione forfettaria per "morbilità" applicata a figure professionali (quali addetti alla cucina o ausiliari) le cui prestazioni sono vincolate a standard orari minimi inderogabili o indipendenti dal numero quotidiano di utenti. Parimenti, il giudizio di equivalenza tra contratti collettivi non può fondarsi sull'utilizzo dello strumento del "superminimo" economico per colmare il differenziale retributivo.

"[...] non si rinvengono ragioni per non applicare l’art. 11 del d. lgs. n. 36 del 2023 nel rispetto della lettera della legge e della funzione della normativa ivi contenuta [...], così richiedendo che le “stesse tutele” oggetto della valutazione di equivalenza debbano essere contenute in un contratto collettivo, non potendo invece essere integrate dall’impegno dell’offerente contenuto in un atto che non coinvolge le parti sociali.

Nel caso di specie il contratto collettivo Aninsei [...] non presenta lo stesso trattamento economico assicurato dal contratto collettivo Cooperative sociali, indicato nella legge di gara. E tanto basta per ritenere infondata la censura."

LO SCOSTAMENTO DAI COSTI MEDI DELLA MANODOPERA INDICATI NELLE TABELLE MINISTERIALI NON DETERMINA L'AUTOMATICA ESCLUSIONE DEL CONCORRENTE (110)

"[...] per condivisibile giurisprudenza: “già sotto la vigenza del previgente codice, ma con motivazioni del tutto attuali e condivisibili, era stato evidenziato che i costi della manodopera possono essere diversamente stimati anche nel corso nella verifica dell'anomalia dell'offerta: «ciò proprio alla luce della lettera e della ratio del subprocedimento di verifica dell'anomalia, preordinato a legittimare giustificazioni "sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte". Tali giustificazioni possono risolversi anche nell'indicazione di una diversa stima di un costo già indicato in precedenza, sempre che la modifica o lo diversa stima del costo non si risolvano in un espediente elusivo delle regole di gare poste a pena di esclusione (art. 89, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016), oppure nella violazione della par condicio e sempre che si giunga a un giudizio di attendibilità della dichiarazione resa e di congruità dell'offerta” (ex multis Consiglio di Stato V, 28 febbraio 2022, n. 5644)” (vedi Tar Torino, sentenza n. 449 del 2025).

[...] il Consiglio di Stato evidenziato che “per consolidata giurisprudenza, il concetto di minimo salariale va tenuto distinto da quello relativo al costo medio della manodopera, indicato nelle tabelle ministeriali, il quale non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolge una funzione indicativa, ben potendo l'impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti (Cons. Stato, Sez. V, 15/4/2024, 3407; 18/2/2019, n. 1099; 6/2/2017, n. 501). Non può, pertanto, desumersi dal mero disallineamento tra costo della manodopera indicato nell’offerta e costo medio del lavoro rappresentato nelle tabelle ministeriali, la violazione dei minimi salariali (Cons. Stato, Sez. V, 18/4/2025, n. 3418)”, residuando in ogni caso un utile alla concorrente.

VERIFICA DI EQUIVALENZA DEL CCNL: DEVE NECESSARIAMENTE COMPRENDERE TUTTE LE COMPONENTI DELLA RETRIBUZIONE GLOBALE ANNUA ED ELEMENTI ACCESSORI (11)

In tema di appalti pubblici, la verifica dell'equivalenza economica tra il contratto collettivo nazionale di lavoro indicato nella documentazione di gara e quello applicato dal concorrente non può limitarsi alla mera comparazione del trattamento retributivo orario tabellare, dovendo necessariamente comprendere tutte le componenti della retribuzione globale annua e gli elementi accessori. Viola il principio del clare loqui l'operatore economico che si limiti a rilasciare dichiarazioni generiche ed elusive alle richieste dell'amministrazione volte ad accertare il rispetto degli specifici livelli contrattuali e retributivi imposti a tutela del personale.

"la valutazione deve necessariamente avere ad oggetto sia le tutele economiche che quelle normative in quanto complesso inscindibile"

"la stazione appaltante è tenuta ad accertare che il CCNL indicato dal concorrente garantisca lo stesso trattamento economico previsto dal CCNL indicato nel bando, in relazione alle componenti della retribuzione globale annua costituite dalle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale: indennità di contingenza; Elemento Distinto della Retribuzione - EDR – a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste, pena l'esclusione del concorrente dalla procedura di gara"

"la retribuzione globale non è data soltanto da quella oraria, ma dagli ulteriori elementi, e segnatamente l’indennità di contingenza, l’EDR, nonché le mensilità aggiuntive"

"una palese violazione del principio del clare loqui, laddove a richieste specifiche e reiterate del civico ente hanno fatto riscontro risposte sibilline e/o autoreferenziali"

L'ESCLUSIONE PUO' ESSERE LEGITTIMAMENTE ADOTTATA DAL RESPONSABILE DI FASE OVE TALE COMPITO GLI SIA STATO ESPRESSAMENTE ATTRIBUITO (15)

In vigenza del D.Lgs. 36/2023, il provvedimento di esclusione dalla gara può essere legittimamente adottato dal Responsabile di fase per l'affidamento, ove tale compito gli sia stato espressamente attribuito in conformità all'art. 15, comma 4, del Codice.

"A differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente, l’esclusione non è stata disposta dalla Commissione Giudicatrice, bensì dalla Responsabile di fase [...] Direttore dell’Area Gare Beni e Servizi.

Come risulta dalla d.d. a contrarre n. 10911/2024, la predetta [...] è stata indicata dal R.U.P. quale Responsabile di fase per la fase di affidamento “in esecuzione di quanto previsto dall’art. 15, comma 4, del D.Lgs. 36/2023 e in conformità alla organizzazione dell’Amministrazione Comunale”, con l’attribuzione dei “compiti specifici di cui all’allegato I.2 art. 7 comma 1 lett. d) e g)”.

Ebbene il citato comma 1, lett. d), prevede, tra i compiti specifici del RUP di fase, quello di disporre l’esclusione dalle gare, sicché il provvedimento di esclusione, ovverosia la nota prot. 05/08/2025.0418125.U, è stata legittimamente adottato dalla S.A.

Volendo, peraltro, soffermarsi sul ruolo della Commissione giudicatrice nel procedimento di esclusione (seppur con valenza di “obiter dictum”), il Collegio ricorda che, in forza di quanto previsto degli artt. 16, 20 e 22 del Disciplinare, la lex specialis attribuisce alla Commissione il compito di verificare la sostenibilità del PEF e di ammettere alla fase di assegnazione dei punteggi economici i soli candidati il cui PEF sia ritenuto sostenibile.

Specificamente, il punto 16 del Disciplinare di gara prevede che “La verifica del P.E.F. assorbe la verifica di anomalia e dei costi della manodopera” e che “Il Punteggio economico sarà attribuito unicamente dopo la valutazione di sostenibilità del PEF. In caso di PEF non sostenibile il concorrente sarà escluso dalla gara”.

E il successivo punto 22 del Disciplinare prescrive che “…la Commissione giudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario prima dell’attribuzione del punteggio all’offerta economica”.

Ebbene, è nell’esercizio di siffatto potere che nel caso di specie la Commissione giudicatrice ha verificato l’adeguatezza e la sostenibilità del PEF di [...], riportando le motivazioni che hanno condotto la stessa Commissione a valutare in maniera negativa la sostenibilità del PEF nel verbale n. 8 del 29.7.2025, richiamato dal Presidente di gara nel verbale n. 3 del 4.8.2025.

Tale valutazione negativa è stata, dunque, inoltrata alla Responsabile di fase, la quale, in condivisione della stessa e in aderenza all’iter impresso dal sopracitato art. 16 del Disciplinare, ha disposto l’esclusione della parte ricorrente.

Ne discende che, alla luce della lex specialis in analisi e della normativa vigente, non è ravvisabile alcun vizio di incompetenza tanto con riferimento al soggetto che ha adottato l’esclusione, vale a dire la Responsabile di fase, quanto con riferimento agli ulteriori soggetti coinvolti nel relativo procedimento di valutazione della ragione di esclusione, ossia la Commissione di gara."

***

Con riferimento al costo della manodopera, sebbene le tabelle ministeriali non rappresentino un limite inderogabile ma un parametro di valutazione, gli scostamenti basati sulla riduzione delle ore medie di assenza devono essere rigorosamente dimostrati dall'impresa sulla base della propria effettiva esperienza aziendale. Non sono ammesse giustificazioni generiche o meramente dichiarative, in quanto il dato delle ore lavorate coinvolge eventi (malattie, infortuni, maternità) non rientranti nella piena disponibilità dell'impresa e necessita di una stima prudenziale.

"[...] l'impresa deve comunque rigorosamente dimostrare l'attendibilità delle diverse previsioni svolte, sulla base della sua effettiva pregressa esperienza aziendale nel settore, tenuto conto che, poiché il dato delle ore annue mediamente lavorate dal personale coinvolge eventi (malattie, infortuni, maternità) che non rientrano nella disponibilità dell'impresa, esso necessita di una stima prudenziale, che non può essere rimessa a mere dichiarazioni provenienti dalla società interessata (Cons. Stato, Sez. III, 31 dicembre 2020, n. 8544 [...] )"

MANODOPERA E VERIFICA DI ANOMALIA: ILLEGITTIMA LA SURRETTIZIA RIALLOCAZIONE NELLE SPESE GENERALI PER SANARE SOTTOSTIME ORIGINARIE (110)

In sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, è preclusa all’aggiudicatario la riallocazione di voci del costo della manodopera (quali maggiorazioni per lavoro notturno e festivo o costi del manager di lotto) all'interno della macro-voce "spese generali" allo scopo di giustificare lo scostamento dai minimi salariali tabellari, ove tale operazione integri una modifica sostanziale e non marginale dell'offerta economica.

"In definitiva, la aggiudicataria ha illegittimamente manipolato il costo del lavoro, ciò che ne comporta necessariamente l’esclusione ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023. Tale norma osta, quanto all’indicazione del costo del lavoro, alla applicabilità della regola pretoria che ammette, in sede di verifica dell’anomalia, modifiche tra le singole voci, purché il saldo resti il medesimo, salvo, appunto, ipotesi straordinarie, qui non ricorrenti. Altrimenti, l’obbligo di indicare separatamente, e a pena di esclusione, il costo del lavoro nell’offerta economica verrebbe agevolmente aggirato, mediante meri aggiustamenti matematici".

ILLEGITTIMITÀ DELLA VERIFICA DI ANOMALIA PER CARENZA ISTRUTTORIA SUI COSTI MANODOPERA (110)

Il sub-procedimento di verifica dell'anomalia è illegittimo se la Stazione Appaltante omette di esaminare specificamente la sostenibilità dei costi della manodopera in relazione all'obbligo di retribuzione durante i periodi di sospensione del servizio e all'incidenza degli aumenti salariali futuri certi, non potendo tali lacune essere sanate mediante un generico rinvio alla voce delle spese generali.

"Risulta affermazione consolidata quella per la quale occorre distinguere tra i “costi diretti” e i “costi indiretti” della commessa pubblica, includendo tra i costi della manodopera solo i primi.

[...] Dunque, se è vero che, sulla base della giurisprudenza [...], i costi indiretti per le figure professionali richiamate non possono essere inseriti tra i costi della manodopera da includere nell’offerta economica, non può neppure ritenersi che i servizi proposti dall’operatore economico per la relativa attività non implichino, a carico di quest’ultimo, alcun onere.

Il Collegio ritiene che detto onere debba farsi rientrare nell’ambito delle spese generali, che assolvono, appunto, alla funzione di copertura dei costi “indiretti” dell’attività imprenditoriale.

Di recente, su detta questione: “Le spese generali assolvono alla funzione di copertura dei costi indiretti dell’attività imprenditoriale — quali amministrazione, formazione, coordinamento, assicurazioni — e più in generale delle sopravvenienze fisiologiche ed eventuali. Esse non sono concepite come una riserva disponibile per supplire a carenze nella copertura di voci strutturali, come la manodopera, che devono essere specificamente calcolate e giustificate nell’ambito dell’offerta economica. L’ammissione di una compensazione tra queste due categorie determinerebbe una sovrapposizione impropria tra funzioni economiche distinte e comprometterebbe la trasparenza del meccanismo concorrenziale” (cfr. T.A.R. Roma Lazio sez. III, 7/07/2025, n. 13256).

Nella stessa categoria devono, altresì, refluire le spese di formazione del personale (come, peraltro, riconosciuto dalla stessa controinteressata), formazione che deve essere svolta nell’ambito dell’orario lavorativo del personale."

ANOMALIA DELL'OFFERTA: NECESSARI I COSTI DI GESTIONE DELLE MIGLIORIE OFFERTE (110)

È illegittimo il provvedimento di aggiudicazione qualora la Stazione Appaltante, nel procedere alla verifica di anomalia, ometta di valutare la sostenibilità economica delle migliorie offerte, accettando acriticamente la giustificazione secondo cui la disponibilità di attrezzature già ammortizzate renda l'esecuzione delle stesse priva di costi.

"[...] la disponibilità già attuale di beni strumentali non implica la loro gratuità: anche a voler ritenere le dotazioni già ammortizzate (circostanza allegata ma indimostrata) devono essere considerati i costi di installazione, manutenzione, gestione, sostituzione e responsabilità operativa, costi che la controinteressata ha del tutto obliterato.

Quanto appena rilevato deve, peraltro, essere posto in relazione all’assai ridotto margine di utile dichiarato dalla controinteressata nella propria offerta economica (pari a soli 650 euro), che imponeva alla S.A. un vaglio ancora più rigoroso della serietà dell’offerta alla luce della mancata considerazione di qualunque costo da sopportare per le migliorie tecnologiche promesse, peraltro destinate ad essere cedute gratuitamente alla Stazione Appaltante al termine del contratto."

BASE D'ASTA E APPALTI A CORPO: L'OFFERTA CHE SUPERA L'IMPORTO COMPLESSIVO E' INAMMISSIBILE E DEVE ESSERE ESCLUSA (70)

Ai fini della verifica del superamento della base d'asta, l'offerta economica deve essere considerata nella sua unitarietà, comprensiva dei costi della manodopera, i quali, ai sensi degli artt. 41 e 108 del D.Lgs. n. 36/2023, costituiscono parte integrante del valore complessivo su cui il concorrente esprime la propria proposta. Negli appalti da aggiudicare "a corpo", l'unico valore rilevante per determinare la conformità dell'offerta è il prezzo finale offerto, mentre le indicazioni dei prezzi unitari contenute in documenti accessori restano estranee al contenuto essenziale dell'offerta, non potendo fungere da parametro per rettificare un'offerta che, nel suo totale, risulti in aumento rispetto alla lex specialis.

"i costi della manodopera fanno parte della base di gara su cui i concorrenti sono tenuti a praticare il ribasso complessivo [...] l’offerta che superi l’importo complessivo posto a base di gara è inammissibile [...] nell’appalto a corpo il corrispettivo è determinato in una somma fissa ed invariabile [...] le indicazioni contenute nell’elenco prezzi sono destinate a restare fuori dal contenuto essenziale dell’offerta" (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 8225/2025; id. sez. V, n. 5161/2018).

ACCORDO QUADRO E ANOMALIA: LA CONGRUITA' DELLA MANODOPERA DEVE ESSERE PARAMETRATA SULL'IMPORTO RIBASSATO, NON SUL MASSIMO TEORICO (110)

È affetto da manifesta illogicità e difetto istruttorio il provvedimento di esclusione per anomalia dell'offerta che, nell'ambito di un accordo quadro, calcoli l'incidenza del costo della manodopera rapportandola al tetto massimo di spesa stimato anziché all'importo effettivo a base di gara decurtato del ribasso offerto. Tale operazione, introducendo grandezze non immediatamente confrontabili, frustra la funzione di trasparenza dei costi e si traduce in una motivazione apparente.

Dal testo della sentenza:

“L’idea, posta dalla stazione appaltante a fondamento degli atti gravati, che l’operatore economico avrebbe dovuto, da un lato, offrire un ribasso rispetto all’importo a base di gara, ma allo stesso tempo avrebbe dovuto indicare un costo della manodopera idoneo a coprire un quantitativo di prestazioni pari a quello su cui la parte resistente ha determinato l’importo a base di gara maggiorato della percentuale del ribasso offerto, non trova quindi alcun espresso riscontro nella lex specialis ed è, anzi, controintuitiva. (...) Quella esigenza di immediata evidenza del costo della manodopera a cui è funzionale l’onere di separata indicazione finirebbe per essere irrimediabilmente frustrata, perché ci si troverebbe sistematicamente dinanzi a due importi (quello offerto e quello separatamente indicato per quest’ultimo) calcolati su quantitativi diversi, e dunque non immediatamente confrontabili”.

Inoltre, viene richiamato il principio per cui: “il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell'offerta non può estendersi oltre l'apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza [...] (ex plur., Cons. Stato, sez. V, 14.4.2023, n. 3811)”, limite qui ampiamente superato dalla palese illogicità del calcolo.

LA VERIFICA DI ANOMALIA E' UN GIUDIZIO TECNICO-DISCREZIONALE GLOBALE: I COSTI DELLA MANODOPERA VANNO VALUTATI SUI PARAMETRI VIGENTI AL TEMPO DELLA GARA (110)

Il giudizio di verifica della congruità dell'offerta ha natura necessariamente globale e sintetica, costituendo frutto di un apprezzamento tecnico riservato alla stazione appaltante, sindacabile in sede giurisdizionale solo per manifesta illogicità o arbitrarietà. Non è possibile dichiarare l’anomalia di un’offerta sulla base di incrementi del costo del lavoro derivanti da rinnovi del CCNL intervenuti in epoca successiva sia al termine di presentazione delle offerte sia all'aggiudicazione, trattandosi di sopravvenienze straordinarie e imprevedibili gestibili in fase esecutiva mediante la revisione dei prezzi. L'utilizzo del contratto di apprendistato professionalizzante è da ritenersi legittimo anche per profili tecnici qualificati, salvo espresso divieto della lex specialis, rappresentando uno strumento compatibile con la libertà di organizzazione d'impresa.

“La valutazione della congruità dell’offerta che la stazione appaltante è chiamata a svolgere deve essere eseguita in modo complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico [...] gli eventuali scostamenti o errori di valutazione non trovino compensazione, o copertura sotto il profilo economico-finanziario, in altre voci (quali quelle per spese generali, fondi accantonamenti rischi, utile d’impresa)”; “L’ipotesi di accordo richiamata dalla ricorrente [...] assume il carattere di mera sopravvenienza, in quanto tale non suscettibile di incidere né sul giudizio di congruità e sostenibilità dell’offerta, né tantomeno sull’ipotizzato mancato rispetto del principio di intangibilità dei minimi salariali”.

RIBASSO DEL 100% SULLA QUOTA (RIBASSABILE) DELLA PROGETTAZIONE E PRINCIPIO DELL'EQUO COMPENSO (41)

"Segnatamente, in tema di ammissibilità o meno del ribasso sull’importo dei servizi tecnici professionali nell’ambito di un appalto integrato, il legislatore è, di recente, intervenuto con il D.lgs. n. 209/2024, introducendo all’art. 41, Livelli e contenuti della progettazione, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, i commi da 15-bis a 15-quater.

In particolare, ai sensi del comma 15-bis dell’art. 41: “In attuazione degli articoli 1, comma 2, primo periodo, e 8, comma 2, secondo periodo, i corrispettivi determinati secondo le modalità dell’allegato I.13 sono utilizzati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti ai fini dell’individuazione dell’importo da porre a base di gara per gli affidamenti di cui all’articolo 108, comma 2, lettera b), comprensivo dei compensi, nonché delle spese e degli oneri accessori, fissi e variabili. Le stazioni appaltanti procedono all’aggiudicazione dei predetti contratti sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo nel rispetto dei seguenti criteri:

a) per il 65 per cento dell’importo determinato ai sensi del primo periodo, l’elemento relativo al prezzo assume la forma di un prezzo fisso, secondo quanto previsto dall’articolo 108, comma 5;

b) il restante 35 per cento dell’importo da porre a base di gara può essere assoggettato a ribasso in sede di presentazione delle offerte. La stazione appaltante definisce il punteggio relativo all’offerta economica secondo i metodi di calcolo di cui all’articolo 2-bis dell’allegato I.13 e stabilisce un tetto massimo per il punteggio economico, entro il limite del 30 per cento”.

Come esposto nella relazione illustrativa, mediante il correttivo, tenuto conto delle divergenze di posizione e orientamenti giurisprudenziali, si è inteso intervenire sulla materia al fine di bilanciare le regole sull’applicabilità del principio dell’equo compenso: “In risposta a tale necessario bilanciamento, le modifiche proposte all’articolo 41 prevedono, da un lato, che le tariffe siano considerate per il 65 per cento come un importo “a prezzo fisso”, come tale non ribassabile in sede di gara; dall’altro, che rispetto al restante 35 per cento, l’elemento relativo al prezzo possa essere invece oggetto di offerte al ribasso in sede di presentazione delle offerte; per mitigare l’impatto di tali ribassi sull’aggiudicazione e valorizzare la componente tecnica della progettazione, si prevede tuttavia che per tale residuo 35 per cento, la stazione appaltante stabilisca un tetto massimo per il punteggio economico, entro il limite del 30 per cento” (v. relazione illustrativa - atto del governo sottoposto a parere parlamentare n. 226, trasmesso alla Presidenza del Senato il 7 novembre 2024).

Ne deriva che, alla luce del predetto intervento correttivo, è oggi espressamente previsto dal dato normativo, che, nel contemperamento tra le diverse esigenze, il restante 35 per cento dell’importo da porre a base di gara “può” (in questi termini l’art. 41 comma 15-bis cit.) essere assoggettato a ribasso in sede di presentazione delle offerte, come previsto nella disciplina della gara de qua.

D’altronde, l’assunto del ricorrente, per cui il ribasso pari al 100% sarebbe in contrasto con il divieto di gratuità delle prestazioni di natura intellettuale, è smentito dalla evidente circostanza che il profilo afferente alla progettazione ha già una parte fissa (65%), sicché la controinteressata ha, di fatto, proposto un ribasso non dell’intero compenso, ma del 100% della quota del 35%, in conformità a quanto previsto espressamente dagli atti di gara (v. par. 4.2 cit.) e nel rispetto della nuova normativa in materia (art. 41 codice contratti cit.)."

SE LA LEX SPECIALIS NON IMPONE UN MONTE ORE MINIMO A PENA DI ESCLUSIONE, L'ENTE NON PUO' ESCLUDERE AUTOMATICAMENTE UN CONCORRENTE CHE OFFRE MENO ORE (110)

La mancata corrispondenza del monte ore offerto rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante o impiegato dal gestore uscente non costituisce, di per sé, una causa di esclusione per difformità dall'oggetto dell'appalto, rientrando nella libertà dell'operatore economico organizzare il servizio secondo criteri di efficienza imprenditoriale. Tale scostamento rileva esclusivamente in sede di verifica dell'anomalia dell'offerta; tuttavia, è illegittimo il giudizio di congruità espresso dall'Amministrazione qualora quest'ultima ometta di motivare specificamente sulle ragioni che rendono attendibile un'offerta basata su un monte ore significativamente inferiore a quello precedentemente indicato dalla stessa Amministrazione come necessario per la corretta esecuzione delle prestazioni.

"l’imposizione agli operatori economici di un minimo di ore di lavoro del personale impiegato si porrebbe in potenziale contrasto con la libertà di iniziativa economica... oltre che con l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023"; "l’Amministrazione dovrà nuovamente effettuare la verifica di anomalia soffermandosi, con adeguata motivazione, idonea a superare le precedenti indicazioni fornite agli altri operatori in sede di gara, sulla congruità del monte ore lavoro previsto rispetto alle prestazioni richieste".

APPALTO INTEGRATO: E' LEGITTIMO IL RIBASSO DEL 100% SULLA QUOTA RIBASSABILE DEI SERVIZI TECNICI (41)

Nelle gare di appalto integrato, l'offerta di un ribasso del 100% sulla componente variabile dei servizi tecnici professionali non comporta l'esclusione dell'operatore economico qualora la lex specialis e la normativa vigente prevedano una quota fissa non assoggettabile a ribasso a garanzia della dignità della prestazione. L'interpretazione delle clausole del disciplinare che inibiscono ribassi assoluti deve essere condotta secondo criteri sistematici, riferendo tale limite all'offerta complessiva e non alle singole voci di prezzo, specie se riferite a quote parziali del compenso. "L’assunto del ricorrente, per cui il ribasso pari al 100% sarebbe in contrasto con il divieto di gratuità delle prestazioni di natura intellettuale, è smentito dalla evidente circostanza che il profilo afferente alla progettazione ha già una parte fissa (65%), sicché la controinteressata ha, di fatto, proposto un ribasso non dell’intero compenso, ma del 100% della quota del 35%, in conformità a quanto previsto espressamente dagli atti di gara" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18/02/2026, n. 1286).

RIBASSO SUI COSTI DELLA MANODOPERA: NON DETERMINA L'INAMMISSIBILITA' DELL'OFFERTA MA COMPORTA L'OBBLIGO AUTOMATICO DI VERIFICA DELL'ANOMALIA (41)

Il ribasso operato sui costi della manodopera non determina l’inammissibilità dell’offerta, ma attiva in capo alla stazione appaltante l’obbligo automatico di procedere alla verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, essendo tale valutazione l’unica via per bilanciare la libertà di impresa con la tutela rafforzata dei lavoratori.

“L'art. 41, comma 14, D.Lgs. n. 36 del 2023 [...] impone alla stazione appaltante [...] di sottoporre automaticamente - escludendo qualsivoglia valutazione di tipo discrezionale da parte dell'Amministrazione - a verifica di anomalia, ai sensi dell'art. 110 D.Lgs. n. 36 del 2023, l'offerta economica di un concorrente che abbia individuato, a titolo di costo della manodopera, un importo inferiore rispetto a quello indicato nell'importo a base di gara (C.d.S., nn. 3418/2025, 9255/2024).”

ILLEGITTIMO IL PROGETTO ESECUTIVO SENZA PREVIA APPROVAZIONE DEL PIANO DI MONITORAGGIO AMBIENTALE (23.8)

L'obbligo di monitoraggio ambientale delle acque di falda non costituisce un mero onere formale ma un adempimento di portata sostanziale; pertanto, l'approvazione del progetto esecutivo in assenza della previa approvazione del piano di monitoraggio configura una carenza di istruttoria e di motivazione, violando i canoni di buona amministrazione e la corretta sequenza procedimentale necessaria a garantire la stabilità del rischio ambientale del sito.

RIBASSABILITÀ DEI COSTI DELLA MANODOPERA E INTERPRETAZIONE DELLA LEX SPECIALIS (41.14)

In tema di appalti pubblici, la previsione del disciplinare che esclude la ribassabilità del costo della manodopera non integra una causa di esclusione, in virtù del principio di tassatività di cui all'art. 10 del d.lgs. n. 36/2023. L'offerta che presenti un ribasso sui costi del lavoro deve essere sottoposta alla verifica di anomalia, sede in cui l'operatore ha l'onere di dimostrare che lo sconto deriva da un'organizzazione aziendale più efficiente, armonizzando così la tutela rafforzata dei lavoratori con la libertà di iniziativa economica.

RICORSO PER REVOCAZIONE, ERRORE DI FATTO E PRINCIPIO DI UNICITÀ DELL'OFFERTA (106)

L'errore di fatto idoneo a fondare il ricorso per revocazione deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive, consistendo nel c.d. "abbaglio dei sensi" e non in un’erronea valutazione delle risultanze processuali. In ambito di procedure di evidenza pubblica, la presentazione di una seconda offerta economica che sostituisca integralmente la precedente — al fine di ovviare a limiti tecnici della piattaforma telematica che impediscano lo scorporo dei costi della manodopera — non integra la violazione del principio di unicità dell'offerta, qualora tale operazione avvenga a termini di presentazione ancora aperti e sulla base di indicazioni della stazione appaltante rivolte a tutti i concorrenti.

"Per configurare un’ipotesi revocatoria occorre il c.d. “abbaglio dei sensi”, cioè il travisamento delle risultanze processuali dovuto a mera svista, e questo non è ravvisabile quando si lamenta una presunta erronea valutazione delle risultanze processuali o un’anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio (Cons. St., Ad. Plen., 11 giugno 2001, n. 3)".

"Il Collegio motivatamente escluso che nella specie si fosse in presenza di offerta plurima, non essendo contestato che la seconda offerta sostituiva in toto quella precedente e fu la sola a essere valutata dal seggio di gara".

ANOMALIA DELL'OFFERTA: LA VALUTAZIONE SULLA SOSTENIBILITA'DELL'OFFERTA E' GLOBALE (110)

Il procedimento di verifica dell'anomalia ha una finalità sintetica e globale e non sanzionatoria. La valutazione positiva di congruità espressa dalla Stazione Appaltante, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, è da ritenersi validamente motivata anche qualora rinvii per relationem alle deduzioni dell'operatore economico, purché idonee a dimostrare l'attendibilità dell'offerta nel suo complesso.

«Il procedimento di verifica dell'anomalia "mira ad accertare la complessiva sostenibilità economica dell'offerta, ovvero se in concreto, nel suo complesso, essa sia attendibile e affidabile in relazione al solo precipuo fine della corretta esecuzione dell'appalto e culmina in una valutazione globale e sintetica [...]" (Consiglio di Stato, sez. V, 26 giugno 2024, n. 8562; Consiglio di Stato, VII, 20 maggio 2024, n. 4466).

Infatti il procedimento di anomalia non ha funzione sanzionatoria, né si risolve in una sorta di “caccia all'errore” sulle singole voci componenti l’offerta [...] Quando la stazione appaltante abbia espresso una valutazione di non anomalia dell'offerta [...] spetta al ricorrente dimostrare la manifesta erroneità o contraddittorietà della valutazione [...] potendosi dubitare della congruità dell'offerta [...] salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza non renda palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta.

[...] L'onere di motivazione può ritenersi soddisfatto per relationem, ossia mediante rinvio alle giustificazioni presentate dall’operatore economico, ciò implicando una valutazione di adeguatezza del contenuto dell’offerta (Consiglio di Stato sez. V, 18/09/2024, n.7629)».

AMBIGUITÀ DELLA LEX SPECIALIS SULLA RIBASSABILITA' DELLA MANODOPERA E LIMITI DELL’AUTOTUTELA (41.14)

La mancata indicazione separata dei costi della manodopera, o l'indicazione influenzata da clausole ambigue della lex specialis che generano confusione tra importi assoggettati a ribasso e importi da scorporare, non può comportare l'esclusione dell'offerente né legittimare l'autotutela della Stazione Appaltante laddove l'errore sia imputabile esclusivamente alla formulazione degli atti di gara. In tali circostanze, i principi di parità di trattamento e di proporzionalità devono essere interpretati nel senso di tutelare l'operatore economico incolpevole, consentendo la sanatoria o la conservazione dell'offerta che abbia sostanzialmente rispettato i requisiti di legge, dimostrando che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ai sensi dell'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023.

COSTI DELLA MANODOPERA: INCLUSIONE NELLA BASE D'ASTA E RIBASSO (41.14)

"Una interpretazione complessiva degli artt. 41, comma 14, 108 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023 induce a ritenere che i costi della manodopera debbano essere inclusi nell’importo posto a base d’asta, oggetto del complessivo ribasso offerto dall’operatore economico. [...] L’obbligo della Stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive con l’indicazione di un importo ribassabile che include anche tali costi".

DEVOLUZIONE AL TSAP PER OPERE CON INCIDENZA DIRETTA SUL REGIME DELLE ACQUE PUBBLICHE

Rientra nella giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche l'impugnazione degli atti di approvazione del progetto di un nuovo sistema di depurazione e collettamento che preveda un mutamento del punto di scarico finale in un bacino idrico demaniale diverso da quello originario, in quanto tale modifica incide direttamente sul regime di utilizzazione e governo delle acque pubbliche.

FORNITURE CON SERVIZI ACCESSORI DI ASSISTENZA: OBBLIGATORIA L'INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA (108.9)

L’esistenza di prestazioni eccedenti la mera consegna (quali istruzioni d'uso, assistenza infermieristica e call center) comporta la piena applicabilità alla commessa della causa di esclusione ex lege di cui all’art. 108, c. 9, d.lgs. n. 36/2023, atteso che tali attività non permettono di qualificare l'appalto come "fornitura senza posa in opera". Non sussiste, inoltre, legittimo affidamento o errore scusabile derivante dalla mancanza di campi specifici nella modulistica di gara qualora gli altri concorrenti abbiano correttamente indicato i costi della manodopera, dimostrando l'assenza di un impedimento oggettivo alla formulazione corretta dell'offerta.

ANOMALIA DELL'OFFERTA: IRRILEVANZA DEI RINNOVI CONTRATTUALI SOPRAVVENUTI DOPO L'AGGIUDICAZIONE (110)

"L’indicata sopravvenienza (rinnovo del CCNL) non può costituire elemento da cui inferire l’illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado, o l’erroneità della sentenza che ha respinto il relativo motivo, posto che si tratta appunto di un elemento sopravvenuto e dunque che non poteva essere considerato in sede di adozione di tale provvedimento e della sentenza impugnata". La valutazione di congruità è infatti "globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (ex multis, Cons. di Stato, sez. V, 2 maggio 2019, n. 2879; sez. III, 29 gennaio 2019, n. 726)".

IMPUGNAZIONE IMMEDIATA DELLA PUBBLICA UTILITA' NELLE OPERE PNRR (44.6)

Nelle procedure di realizzazione di opere ferroviarie strategiche, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi che approva il progetto di fattibilità tecnica ed economica produce gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità; tale atto non è meramente preparatorio ma immediatamente lesivo, determinando l'onere per il soggetto inciso di impugnarlo tempestivamente, pena l'irricevibilità delle successive censure mosse in sede di opposizione al decreto di esproprio o di occupazione.

MANCATA SEPARATA INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA: ESCLUSIONE AUTOMATICA E DIVIETO DI SOCCORSO ISTRUTTORIO (108.9)

"Sul tema della separata indicazione dei costi della manodopera [...] a) la mancata separata indicazione dei costi della manodopera comporta l’esclusione dell’impresa dalla gara; b) tale omissione non può essere sanata mediante la procedura del soccorso istruttorio (dunque neppure mediante giustificativi presentati in sede di verifica di congruità dell’offerta); c) l’esclusione dalla gara va disposta anche in assenza di specificazione, ossia di espressa comminatoria, in tal senso, ad opera della legge di gara [...]; d) in questa specifica direzione, i costi della sicurezza e della manodopera non possono essere neppure ricostruiti in via postuma, sempre in sede di verifica di congruità, attraverso la eventuale dimostrazione che un tale dato fosse comunque compreso nell’offerta economica, ancorché non espressamente indicato [...]. Tali costi debbono, in altre parole, essere espressamente 'indicati' e giammai soltanto 'considerati' o comunque contemplati". (Cfr. sent. cit., riprendendo Cons. Stato, III, 22.11.2024, n. 9419).

LIMITI ALL'IMPUGNAZIONE IMMEDIATA DEL BANDO E QUANTIFICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA (41)

In tema di appalti pubblici, la mancata separata indicazione dei costi della manodopera all'interno della lex specialis non determina l'illegittimità degli atti di indizione qualora i dati forniti dalla stazione appaltante (volumi di attività, livelli di inquadramento e tabelle del personale) siano sufficienti a permettere agli operatori economici di ricostruire e stimare congruamente tali costi.

Non sono immediatamente impugnabili dall'operatore non partecipante le clausole che prevedono l'invariabilità del prezzo nel tempo o che disciplinano l'assorbimento del personale uscente, in quanto non precludono la partecipazione alla procedura né la formulazione di un'offerta economica sostenibile, attenendo piuttosto alla fase di verifica dell'anomalia o all'esecuzione contrattuale.

"Com’è noto, l’art. 41, co. 14, stabilisce che “14. Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Nel caso in esame, come già chiarito, sebbene manchi una specifica indicazione del costo della manodopera, lo stesso era desumibile dalla complessiva legge di gara, come fondatamente evidenziato dalla difesa della committente.

[...]

“…come ribadito da Consiglio di Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4, le clausole del bando di gara che non rivestano portata escludente devono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo e possono essere impugnate unicamente dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura…” (Consiglio di Stato, Sez. V, 16 maggio 2025, n. 4196, su fattispecie relativa al mancato inserimento nel bando di clausole sociali e clausole di revisione prezzi).

Pertanto, “…la tipologia delle clausole cd. "escludenti" è, infatti, circoscritta a quelle che precludano ab initio la partecipazione alla procedura, o perché fissano requisiti eccessivamente stringenti o sproporzionati o perché impongono oneri inesigibili, o perché rendono di fatto impossibile la formulazione di un'offerta; in tutti gli altri casi le clausole di lex specialis vanno impugnate in una con gli atti che ne facciano applicazione, quali l'esclusione o l'aggiudicazione definitiva a terzi, in quanto effettivamente lesivi della situazione giuridica tutelata…” (Consiglio di Stato, Sez. III, 5 giugno 2024, n.5050)."

MANCATA IMPUGNAZIONE DEL PFTE: INAMMISSIBILITÀ DEL RICORSO AVVERSO IL PROGETTO ESECUTIVO (41)

È inammissibile l'impugnazione dell'atto di approvazione del progetto esecutivo che contenga la contestazione di previsioni già chiaramente contenute nel precedente progetto definitivo (ora PFTE) non tempestivamente impugnato. Il progetto esecutivo, infatti, "non è autonomamente impugnabile, salvo che sia esso stesso ad incidere immediatamente e direttamente sulla posizione degli interessati, per un’eventuale alterazione dell’iter procedimentale [...] oppure a causa delle modifiche apportate rispetto al precedente livello progettuale".

(Cfr. T.A.R. Emilia Romagna Bologna, Sez. II, 30.11.2023, n. 712; Cons. Stato, Sez. VI, 17.05.2022, n. 3853).

GIURISDIZIONE DEL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE PER OPERE DI DEPURAZIONE (143.1)

Sussiste la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, e non del giudice amministrativo, per l'impugnazione di atti relativi alla localizzazione e progettazione di sistemi di depurazione delle acque reflue, qualora l'opera comporti una modifica del regime di scarico e del deflusso in corpi idrici demaniali, incidendo direttamente sulle modalità di utilizzo e conservazione del demanio idrico.

RIMODULAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA IN FASE DI VERIFICA DELL'ANOMALIA: LEGITTIMA (110)

“Nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è ammissibile in termini generali una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche per porre rimedio a originari e comprovati errori di calcolo; invero, l’immodificabilità dell’offerta economica attiene esclusivamente al complessivo corrispettivo richiesto ed eventualmente a quelle specifiche voci che la lex specialis impone di precisare, mentre le altri voci di costo sono elementi che restano nella piena disponibilità dell’offerente e che possono essere modificati sia in sede di chiarimenti e giustificazioni, sia nel corso dell’esecuzione del rapporto, rientrando tale potere nella libertà negoziale ed imprenditoriale” (Cons. Stato, V, n. 6710 del 2025; Cons. Stato, V, n. 1624 del 2023).

Sono ammesse modifiche relative alla composizione interna delle singole voci di costo dell’offerta, purché l’importo complessivo del prezzo offerto - e la correlata offerta economica - rimanga inalterato e l’offerta tecnica immutata, in quanto in questo modo non vi è modifica della struttura sostanziale (ed essenziale) dell’offerta.

GIUSTIFICABILITÀ DELLO SCOSTAMENTO DALLE TABELLE MINISTERIALI NEL COSTO DELLA MANODOPERA (41.14)

In tema di verifica di congruità dell'offerta, "non potendo le tabelle ministeriali, nella loro formulazione statistica, considerare l'effetto di tutti i descritti fattori di incidenza sul costo medio del lavoro, è necessario ritenere che l'inattendibilità economica dell'offerta non possa essere automaticamente desunta dal mancato rispetto delle tabelle ministeriali, le quali non possono costituire parametri inderogabili". Pertanto, "per il costo orario del personale da dimostrare in sede di verifica dell'anomalia dell'offerta non va assunto a criterio di calcolo il 'monte-ore teorico', comprensivo cioè anche delle ore medie annue non lavorate [...] ma va considerato il 'costo reale' (o costo ore lavorate effettive, comprensive dei costi delle sostituzioni)" (in questo senso: Consiglio di Stato, sez. III, 9 giugno 2020, n. 3694; Consiglio di Stato sez. VI, 4/11/2020, n. 6791).

RIBASSO ESCLUSIVAMENTE SULLA QUOTA DEI SERVIZI: ILLEGITTIMA L'ESCLUSIONE, CORRETTO CHIEDERE CHIARIMENTI (41 - 108)

"L'interpretazione delle clausole di un disciplinare di gara che prevedono lo scorporo e la non ribassabilità dei costi della manodopera deve essere condotta secondo il principio della tutela dell'affidamento, sicché risulta illegittima l'esclusione dell'operatore che abbia formulato il ribasso esclusivamente sulla quota dei servizi in conformità al dato letterale della lex specialis."

"L’indicazione separata [dei costi della manodopera] non li sottrae al ribasso secondo l'orientamento generale, tuttavia «ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente; tanto a maggior ragione quando trattasi di clausole che possono condurre all’esclusione dell’offerta» (Cons. Stato, Sez. III, n. 9254/2023)". "La Stazione appaltante, laddove avesse ritenuto di avere dei dubbi in ordine all'effettiva portata dell'offerta economica [...] ben avrebbe potuto richiedere dei chiarimenti ricorrendo i presupposti per l'esperibilità del soccorso procedimentale ex art. 101 comma 3 del d.lgs. 36 del 2023".

IL COSTO MANODOPERA DEVE INCLUDERE GLI AUMENTI SALARIALI FUTURI GIA' PREVISTI DAL CONTRATTO COLLETTIVO VIGENTE (110.5)

È illegittima l'aggiudicazione di un appalto pubblico qualora la stazione appaltante, nel condurre la verifica di anomalia, ometta di rilevare la sottostima dei costi della manodopera derivante dal mancato computo degli scatti salariali già contrattualmente previsti e la palese incoerenza tra il monte ore di personale dichiarato nell'offerta tecnica e quello inferiore indicato nel modello di scomposizione economica.

INDETERMINATEZZA DELL'OFFERTA PER MANCATA DISTINZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA TRA LOTTI (108.9)

Nelle gare suddivise in lotti, l'indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza deve essere specifica e riferibile a ogni singolo lotto oggetto di offerta. La presentazione di un'offerta cumulativa che non permetta di scorporare tali costi rende la proposta economica indeterminata e non è suscettibile di rettifica o soccorso istruttorio, in quanto la modifica di tali valori in sede di giustificazioni dell'anomalia violerebbe il principio di parità di trattamento e la natura essenziale di tali elementi dell'offerta.

IRRILEVANZA DELLE OMISSIONI DICHIARATIVE DERIVANTI DA REFUSI DELLA LEX SPECIALIS NEGLI APPALTI DI SERVIZI (41.12)

Nelle procedure di affidamento di servizi, è illegittima l'esclusione del concorrente che non abbia reso la dichiarazione di impegno all'adeguamento del progetto esecutivo, qualora tale prescrizione della lex specialis risulti un manifesto refuso redazionale derivante da modelli per appalti di lavori, stante l'unicità del livello di progettazione per i servizi ex art. 41 comma 12 del D.Lgs. 36/2023.

DIVIETO DI RIALLOCAZIONE DEI COSTI MANODOPERA E APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO ONE SHOT TEMPERATO (110.1)

È illegittima la verifica di anomalia che accetti giustificazioni basate sulla riallocazione artificiosa dei costi della manodopera verso altre voci di spesa, qualora tale operazione configuri una modifica sostanziale dell'offerta tesa esclusivamente a sanare incongruenze precedentemente rilevate. In sede di riedizione del potere dopo annullamento giurisdizionale, trova applicazione il principio del 'one shot' temperato, che impone l'esclusione del concorrente qualora, dopo molteplici occasioni, non abbia fornito una prova rigorosa della sostenibilità economica dell'offerta.

ILLEGITTIMA LA MODIFICA DEL MONTE ORE DELLA MANODOPERA IN SEDE DI GIUSTIFICAZIONI DELL'OFFERTA (108.9)

In tema di appalti pubblici, la rimodulazione dei costi della manodopera in sede di verifica dell'anomalia non può tradursi in una modifica di elementi essenziali dell'offerta; in particolare, la riduzione del monte ore complessivo a fronte di un errore nel calcolo del costo orario non è una mera compensazione interna, ma una variazione postuma vietata dal principio di immodificabilità dell'offerta, poiché incide sulla serietà dell'impegno assunto e sulla tutela dei lavoratori garantita dagli artt. 41 e 108 del D.Lgs. 36/2023.

ILLEGITTIMA LA RIDUZIONE DELLE ORE DI ASSENZA BASATA SU STATISTICHE AZIENDALI (110.4)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, è illegittima la giustificazione che preveda una riduzione delle ore annue non lavorate rispetto ai parametri ministeriali basata esclusivamente su statistiche aziendali, in quanto i fattori di assenteismo (malattia, infortuni, permessi sindacali) costituiscono variabili non rientranti nella disponibilità dell'operatore economico. Lo scostamento dai dati tabellari medi deve essere supportato da prove documentali oggettive e non da mere dichiarazioni della società interessata.

COSTI DELLA MANODOPERA: L'OFFERENTE DEVE INDICARE SOLO QUELLI INERENTI AL COSTO DEL PERSONALE, AL NETTO DI UTILE E SPESE GENERALI (91.5)

L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 pone in capo alla stazione appaltante l’obbligo di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera.

A sua volta, l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, deve indicare separatamente, a pena di esclusione, i costi della manodopera, in conformità a quanto disposto dall’art. 91 comma 5 secondo periodo, d.lgs. n. 36/2023 – secondo cui “nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” – e dall’art. 108 c. 9, d.lgs. n. 36/2023, ai sensi del quale “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

Che le analisi prezzi utilizzate dalla stazione appaltante per la determinazione del prezzo a base di gara siano comprensive, oltre che dei costi tecnici, di una percentuale del 10% per l’utile dell’esecutore e delle spese generali deriva dalla previsione dettata all’art. 5 dell’allegato I.14, d.lgs. n. 36/2023 ma ciò non significa affatto che l’importo della manodopera stimato dalla stazione appaltante sia comprensivo di una percentuale di utile aziendale, oltre che di spese generali.

Al contrario, in conformità a quanto disposto dall’art. 41, d.lgs. n. 36/2023, i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante con le modalità indicate al comma 13 sono relativi unicamente a tali costi e non possono ricomprendere alcuna altra voce.

INASSIMILABILITÀ TRA RISTORAZIONE COMMERCIALE E COLLETTIVA NELLA VALUTAZIONE DELL'ESPERIENZA PROFESSIONALE

Nelle procedure di gara per l'affidamento di servizi di ristorazione, laddove il bando richieda quale criterio di valutazione tecnica una specifica esperienza nel settore della ristorazione collettiva aziendale, non è legittima l'attribuzione del punteggio ad un operatore che vanti esperienza nella sola ristorazione commerciale. Il principio di equivalenza, sebbene operante anche per i punteggi tecnici, deve essere applicato in modo rigoroso per non alterare la parità di trattamento tra i concorrenti, specialmente quando la distinzione settoriale è chiaramente delineata dalla disciplina di gara.

LEGITTIMA LA VIA CONDIZIONATA PER LE OPERE FERROVIARIE STRATEGICHE DEL PNRR

È legittimo il provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.) che subordina la compatibilità di un'opera strategica al rispetto di prescrizioni da ottemperare nelle successive fasi di progettazione esecutiva. Tale modalità costituisce un corretto bilanciamento tra la salvaguardia dei valori ambientali e la tempestiva realizzazione delle infrastrutture finanziate dal PNRR, non configurando un rinvio illegittimo della valutazione ma una conformazione dinamica del progetto.

IL RISPETTO DEI MINIMI SALARIALI PREVALE SULL'OMESSA SCOMPOSIZIONE ANALITICA DEL COSTO MANODOPERA (110.5)

In sede di verifica dell'anomalia, l'offerta non può essere esclusa se il costo medio orario della manodopera risulta superiore ai minimi salariali inderogabili stabiliti dalle tabelle ministeriali. La mancata scomposizione delle voci analitiche del costo del personale non inficia l'ammissibilità dell'offerta qualora il dato complessivo sia fornito e risulti congruo rispetto alla disciplina collettiva nazionale.

IMPORTO ASSOGGETTATO AL RIBASSO: COMPRENDE I COSTI DELLA MANODOPERA (41.14)

Ai sensi dell’art. 41 comma 14, d.lgs. n. 36 del 2023, “nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

La norma pone a carico della stazione appaltante l’obbligo di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale (“l’importo a base di gara - ai sensi del primo periodo - comprende anche i costi della manodopera”, così Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).

Come di recente affermato dal Consiglio di Stato, a ciò consegue che “il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera; i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante. L’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive quindi con un importo ribassabile che li comprende” (Cons. Stato, sez. V, sent. n. 8225/2025).

IL RIBASSO VA APPLICATO SULL'INTERO IMPORTO A BASE D'ASTA (COMPRESA LA MANODOPERA) (41.14)

L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce quindi l’obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale: “è da escludere che - come sostenuto dalla ricorrente in primo grado e ritenuto anche dal T.a.r. - l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023 abbia dettato la regola - opposta a quella operante nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 - che i costi della manodopera debbano essere esclusi dall’importo a base di gara su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore economico per indicare l’importo contrattuale oggetto della sua offerta economica complessiva” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).

La conseguenza è che il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera.

Infatti, “per l’operatore economico, così come per la stazione appaltante, “l’importo posto a base di gara” è comprensivo dei costi della manodopera (ai sensi dell’art. 41, comma 14, primo periodo); su tale importo va applicato il ribasso “complessivo” offerto dall’operatore economico” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).

L’interpretazione è condivisa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo cui “l’importo assoggettato a ribasso comprende i costi della manodopera, ma la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi” (parere 17 aprile 2024 n. 2505), e dall’Anac, secondo cui “i costi della manodopera, indicati dalla Stazione appaltante e scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, fanno parte dell’importo a base di gara, su cui va applicato il ribasso percentuale offerto dai concorrenti” (delibera 10 aprile 2024 n. 174).

Pertanto, in base all’art. 41 del d. lgs. n. 36 del 2023, per quanto di interesse in questa sede, la percentuale di ribasso va calcolata, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera.

La legge di gara, laddove stabilisce che “L’Offerta Economica deve indicare, a pena di esclusione” il “ribasso percentuale al netto di Iva e/o di altre imposte e contributi di legge, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze”, “la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro” e “la stima dei costi della manodopera”.(art. 19 del capitolato), è coerente con la disciplina legislativa.

LIMITI AL SINDACATO GIURISDIZIONALE SULLA LOCALIZZAZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE E VINCOLI ESPROPRIATIVI

In sede di pianificazione urbanistica e apposizione di vincoli espropriativi, le scelte dell'Amministrazione circa il tracciato di un'opera pubblica costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica; tali scelte sono sindacabili solo in presenza di palesi errori metodologici o manifesta irragionevolezza, non potendo il privato pretendere una soluzione alternativa che minimizzi il proprio sacrificio ove la Pubblica Amministrazione abbia adeguatamente motivato il perseguimento del superiore interesse pubblico alla viabilità.

IL CCNL E' UN ELEMENTO ESSENZIALE DELL'OFFERTA: IN ASSENZA DI DICHIARAZIONE DI EQUIVALENZA, L'OFFERTA E' CONDIZIONATA E INCERTA (11.4)

Il CCNL concretamente applicato è un elemento essenziale dell’offerta (Cons. Stato, n. 2605 del 2025), in quanto incide naturalmente sulla determinazione dei costi della manodopera e, quindi, sul contenuto dell’offerta.

E’ evidente che l’applicazione di un contratto collettivo piuttosto che di un altro ha effetti diretti sul costo del lavoro indicato in offerta (altresì rilevando quale parametro con cui verificarne, sia in sede di prime valutazioni che di sub-procedimento di anomalia, correttezza e sostenibilità).

In ragione dei suddetti rilievi, il motivo di appello deve trovare accoglimento, tenuto conto che il Tribunale amministrativo adito non ha fatto buon governo dei principi espressi, respingendo le censure spiegate dal RTI ricorrente sulla base del rilievo che l’offerta sarebbe stata predisposta: “coerentemente al modello di domanda di partecipazione posto a base di gara, il quale consentiva agli operatori economici di indicare il contratto collettivo attualmente applicato nonché di optare per un contratto collettivo differente nella successiva fase di esecuzione del contratto”, non cogliendo il contenuto della critica spiegata dal RTI ricorrente, finalizzata a rilevare che, comunque, la lex specialis, testualmente, richiedeva una dichiarazione di equivalenza tra i CCNL e, comunque, non consentiva la predisposizione da parte dei concorrenti di offerte indeterminate in relazione a costi della manodopera non aderenti al CCNL che sarebbe stato in concreto applicato in sede esecutiva, quale oggetto della dichiarazione di impegno.

INDEROGABILITÀ DEI MINIMI SALARIALI NELLA VERIFICA DI ANOMALIA DELL'OFFERTA (110.4)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, l'operatore economico può giustificare scostamenti rispetto ai costi medi indicati nelle tabelle ministeriali in ragione della propria organizzazione aziendale, ma non può mai derogare ai minimi salariali stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale, i quali costituiscono un limite assoluto e inderogabile ai sensi dell'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023.

DISCREZIONALITÀ NELLA DEFINIZIONE DEI VOLUMI FARMACEUTICI PER SICUREZZA CLINICA (41.12)

È legittima la clausola della lex specialis che richiede flaconi di un determinato volume per la fornitura di farmaci, in quanto la scelta risponde a esigenze di sicurezza clinica volte a ridurre la manipolazione del prodotto e i rischi di contaminazione, prevalendo sulla fungibilità commerciale del principio attivo.

IL COSTO DELLA MANODOPERA NON INCLUDE IL PERSONALE AGGIUNTIVO SE L'IMPIEGO È SOLO EVENTUALE (108.9)

Ai sensi dell'art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023, l'operatore economico è tenuto a indicare i costi della manodopera relativi alle prestazioni necessarie per l'esecuzione del servizio; tuttavia, tale obbligo non si estende all'impiego di personale aggiuntivo ipotizzato come accadimento del tutto eventuale nel progetto di riassorbimento. Inoltre, l'impegno relativo alla clausola sociale ex art. 102 del medesimo Codice può essere assunto in forma libera, non richiedendo l'impiego di formule sacramentali, purché siano indicate le modalità concrete di attuazione e garantita la stabilità occupazionale.

IL SUPERMINIMO NON GARANTISCE L’EQUIVALENZA ECONOMICA TRA DIVERSI CONTRATTI COLLETTIVI (11.3)

Ai fini della verifica di equivalenza delle tutele ai sensi dell'art. 11 del D.Lgs. 36/2023, la Stazione Appaltante deve accertare che il trattamento garantito dal CCNL differente sia sostanzialmente analogo a quello indicato nel bando. Tale equivalenza deve essere garantita da componenti fisse e automatiche del trattamento economico tabellare, escludendo l'impiego di elementi variabili o discrezionali quali il superminimo. Inoltre, le riduzioni dei costi della manodopera per morbilità devono essere supportate da motivazioni analitiche coerenti con le specifiche mansioni dei lavoratori, non potendo essere applicate forfettariamente a profili professionali la cui prestazione è indipendente dal volume di utenza.

ILLEGITTIMO IL PUNTEGGIO TABELLARE PER CREDITI AMBIENTALI DICHIARATI NON OTTENIBILI DAL PROGETTO (108.7)

Nei criteri di valutazione dell'offerta tecnica di tipo quantitativo o tabellare, improntati alla logica "on/off", l'operato della Commissione giudicatrice è soggetto a un pieno sindacato giurisdizionale di legittimità volto a verificare la fedele esecuzione delle prescrizioni della lex specialis, con la conseguenza che è illegittima l'attribuzione di punteggi premiali per varianti migliorative che riguardino prestazioni o crediti ambientali esplicitamente esclusi o classificati come non ottenibili dai documenti progettuali a base di gara.

RICALCOLO "D'UFFICIO" DEL RIBASSO EFFETTIVAMENTE OFFERTO DAL CONCORRENTE: L'OPERATO DELLA STAZIONE APPALTANTE E' LEGITTIMO (41.14)

Con il primo motivo viene lamentata la violazione degli artt. 41 e 108 cod. app. atteso che il ribasso del 32,467%, offerto dalla ricorrente, andava riferito unicamente all’importo dei lavori, ossia scomputato degli oneri per la manodopera che erano stati indicati nel medesimo importo stimato dalla stazione appaltante: pertanto, il ricalcolo operato dal r.u.p. prima (48,277%) e poi dalla commissione giudicatrice (20,38%) apparirebbe illegittimo.

Orbene, l’importo a base di gara è € 7.283.517,22, di cui € 6.408.333,17 per lavori soggetti a ribasso ed € 875.184,05 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso: questi ultimi, quindi, come osservato al § 23 non sono da considerare nella formulazione del ribasso; rimangono quindi solamente € 6.408.333,17.

Su tale importo, parte ricorrente ha offerto un ribasso del 32,467%: il risultato è quindi € 4.327.739,64. Tale importo è stato reputato anormalmente basso (se si tenesse conto del solo importo relativo ai lavori sarebbe un ribasso effettivo del 48,277%, attesa la mancata modifica del costo della manodopera): ma d’altronde, lo stesso operatore economico, in sede di verifica dell’offerta, ha precisato che qualora si intendesse il ribasso nei termini prospettati dalla stazione appaltante «l’esecuzione dell’appalto non sarebbe economicamente sostenibile».

Difatti, il ribasso proposto dall’impresa ricorrente si è sviluppato in maniera differente, giungendo ad un risultato (in valore assoluto) ben superiore a quello pocanzi riportato: difatti, avendo scorporato il costo dalla manodopera dall’importo a base d’asta, si è riferito il ribasso percentuale a tale resto. Invero, sottraendo ad € 6.408.333,17, l’importo di € 2.385.779,27 (ossia il costo della manodopera), si giunge ad € 4.022.553,90, su cui applicare il ribasso del 32,467% giungendo ad € 2.716.551,33: sommando quindi il costo della manodopera (€ 2.385.779,27), si arriva ad € 5.102.330,60 che è effettivamente quanto dichiarato in sede di audizione durante la verifica dell’anomalia (€ 5.977.514,65, comprensivi degli oneri per la sicurezza). Appare tuttavia ictu oculi evidente che tale importo non sia il risultato dell’applicazione di un ribasso del 32,467%, bensí del 20,38% (difatti, € 5.102.330,60 è il risultato di un ribasso del 20,38% sulla base di gara fissata in € 6.408.333,17).

A questo punto, per garantire il favor partecipationis, il seggio di gara ha preferito, in luogo dell’esclusione, considerare l’effettiva volontà dell’operatore economico e, partendo dagli importi in valore assoluto, calcolare la percentuale di ribasso effettivamente proposta: essa è quindi il 20,38%. Solo in tal modo è stato possibile rendere omogenee le offerte formulate e quindi compararle.

Come può notarsi, quindi, l’operato della stazione appaltante è stato perfettamente legittimo, pienamente aderente alle regole primarie nonché alle disposizioni particolari di bando e disciplinare di gara, essendo la sua azione improntata ad uno spirito di leale collaborazione evitando l’esclusione della ricorrente, ma correggendo quello che è stato considerato un errore materiale.

LA NATURA INTELLETTUALE DEL SERVIZIO NON ESCLUDE CHE LO STESSO POSSA ESSERE DI TIPO "STANDARD" (108.3)

Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, va qualificato servizio standardizzato “un servizio che, per sua natura ovvero per la prestazione richiesta dalla stazione appaltante all’affidatario negli atti di gara, non possa essere espletato che in unica modalità; in questo caso, in effetti, l’utilizzo del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso è giustificata dall’impossibilità di una reale comparazione tra la qualità delle offerte in sede di giudizio”(Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2023, n. 782; 12 febbraio 2020, n. 1063; 18 febbraio 2018, n. 1099; Cons. Stato, sez. III, 13 agosto 2018, n. 1609).

Nella specie, l’attività richiesta all’aggiudicatario consiste nell’esecuzione di una prestazione, in parte di natura tecnico-gestionale ed in parte di natura intellettuale (docenza), avente ad oggetto l’esecuzione di attività che non richiedono tuttavia l’elaborazione di soluzioni personalizzate, diverse, caso per caso, per ciascun utente del servizio, contemplando, nella sostanza, l’esecuzione di compiti ripetitivi e standardizzati.

Nel caso di specie, l'Amministrazione - per tutto quanto sopra esposto - ha legittimamente individuato nel criterio del maggior ribasso la soluzione più idonea a soddisfare le esigenze della procedura, considerata la natura standardizzata delle prestazioni e l'urgenza di garantire la formazione del personale dell'emergenza-urgenza nel rispetto dei termini previsti per l'erogazione del finanziamento regionale (cfr. C.d.S., sez. III, 6 ottobre 2023, n. 8706).

***

Ad avviso del Collegio trova applicazione il diffuso orientamento giurisprudenziale, formatosi nella vigenza del precedente codice ma tuttora attuale, secondo cui i “costi della manodopera” - dei quali si impone ai concorrenti l’indicazione nell’offerta economica - sono solo i costi della manodopera “subordinata” ex art. 2094 c.c. e non anche dei lavoratori autonomi utilizzati dall’appaltatore (T.A.R. Puglia, Lecce, 2 novembre 2021, 1584; Consiglio di Stato, Sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786; da ultimo richiamati anche da T.A.R. Sardegna 11 novembre 2024, n.794).

Ciò è chiaramente desumibile dal tenore letterale della previsione contenuta nell’art.108 comma 3 del D.Lgs. 36/2023, che appunto si esprime in termini di “manodopera”, concetto che evoca la sottoposizione del prestatore dell’attività lavorativa alle direttive del datore/imprenditore, e dal dato sistematico offerto dalla lettura in combinato disposto con l’art. 2 co. 1 lett. e) All. 1.I d.lgs. n. 36/2023 che definisce ad alta intensità di manodopera i “i contratti nei quali il costo della manodopera è pari o superiore al 50 per cento dell’imposto complessivo dei corrispettivi”, e con l’art. 41, comma 13, del D.Lgs. 36/2023 che menziona espressamente come parametro di determinazione del costo medio del lavoro “i valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative”, così lasciando intendere che il costo della manodopera, ed il concetto stesso di manodopera, debbano riferirsi solo ai rapporti di lavoro subordinato per la disciplina dei quali soltanto si applicano i CCNL (l’unica forma di lavoro, peraltro, in cui si può a rigore parlare di “datore” e non di “committente”, come nel caso del lavoro autonomo ex art. 2222 c.c.).

IMPROCEDIBILITÀ DELL’APPELLO PER SOPRAVVENUTA CARENZA DI INTERESSE DOPO IL RINNOVO DELL’AGGIUDICAZIONE

Sussiste l'improcedibilità dell'appello per sopravvenuta carenza di interesse qualora la Stazione Appaltante, conformandosi alla statuizione di primo grado, abbia rinnovato integralmente l'istruttoria e adottato un nuovo atto di aggiudicazione, atteso che l'interesse del ricorrente deve ritenersi spostato sulla legittimità della nuova decisione amministrativa, autonomamente gravata.

IRREVICEBILE IL RICORSO NOTIFICATO OLTRE I TERMINI DALLA PUBBLICAZIONE IN BANCA DATI ANAC (85.4)

Nelle procedure di affidamento di concessioni mediante finanza di progetto, il dies a quo per il decorso del termine di impugnazione della lex specialis coincide con la pubblicazione del bando nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici dell'ANAC. L'eventuale ritardo nella registrazione dell'atto costitutivo di un'associazione ricorrente non costituisce errore scusabile idoneo alla rimessione in termini, né rileva la successiva pubblicazione degli atti sul sito internet della stazione appaltante.

LEGITTIMI I RIBASSI DIFFERENZIATI SUL PERSONALE SE RISPETTANO I MINIMI SALARIALI (110.4)

In tema di verifica di anomalia dell'offerta, la valutazione della congruità del costo della manodopera deve essere condotta in modo globale e non atomistico, verificando se l'offerta nel suo complesso sia sostenibile. Qualora il sistema telematico di gara imponga l'inserimento di un ribasso unico per una macro-categoria di personale, è legittimo che l'operatore economico applichi ribassi differenziati ai singoli profili professionali, purché per ciascuno di essi sia garantito il rispetto dei minimi salariali inderogabili previsti dalla contrattazione collettiva.

ILLEGITTIMA L'ESCLUSIONE PER ANOMALIA SE L'EFFICIENZA DELL'OFFERTA È SUPPORTATA DA DATI STORICI

È illegittimo il provvedimento di esclusione per anomalia dell'offerta qualora la stazione appaltante consideri vincolanti i parametri di efficienza temporale previsti negli atti di gara (nella specie, durata media delle chiamate contact center), precludendo al concorrente la possibilità di dimostrare, mediante dati storici ed evidenze operative, una maggiore capacità organizzativa e un minor costo del servizio; allo stesso modo, gli oneri di sicurezza aziendali non sono soggetti a stime minime inderogabili della stazione appaltante, purché analiticamente giustificati dall'operatore economico.

L'INTERESSE AL RICORSO RICHIEDE LA PROVA DI RESISTENZA SULLA CONCRETA UTILITA' DELL'AGGIUDICAZIONE

È inammissibile per carenza di interesse il ricorso proposto dal concorrente non aggiudicatario che, pur contestando i criteri di valutazione delle offerte economiche, non fornisca la prova di resistenza volta a dimostrare che la corretta applicazione dei criteri invocati lo avrebbe condotto all'aggiudicazione. L'interesse strumentale alla rinnovazione dell'intera procedura non può essere utilmente invocato quando il vizio dedotto riguarda esclusivamente la fase di valutazione delle offerte e non la legittimità radicale della lex specialis, la cui contestazione deve comunque avvenire nei termini decadenziali decorrenti dalla pubblicazione del bando ove la clausola impedisca la formulazione di un'offerta consapevole.

NUOVA GARA: L'ENTE NON E' TENUTO AD INDICARE LO STESSO CCNL UTILIZZATO DAL GESTORE USCENTE (41.13)

Nella prospettazione del ricorrente la contestata sottostima dei costi della manodopera discenderebbe dalla scelta della stazione appaltante di applicare al lotto d’interesse n. 1, quale parametro retributivo, il CCNL “Logistica, Trasporto Merci e Spedizione” anziché il CCNL “Multiservizi”, applicato al personale attualmente impiegato dalla stessa istante, in qualità di gestore uscente del servizio.

Come ha ben chiarito il primo giudice l’Amministrazione, nel provvedimento gravato ha, tuttavia, esaustivamente spiegato che il riferimento a tale ultimo CCNL - nel precedente assetto - dipendeva dall’accorpamento in unico affidamento dei servizi che, nella presente procedura selettiva, sono stati, invece, scorporati in due lotti (logistica e facchinaggio); ciò che ha consentito di applicare a ciascuno di essi il CCNL di categoria, abbandonando la previsione del CCNL “Multiservizi”.

A fronte di ciò, l’odierna appellante non ha fornito alcuna prova dell’assunto che essa pone a base della propria affermazione circa il carattere “escludente” della stima dei costi derivante dall’applicazione di tale nuovo CCNL, e cioè l’assoluta necessità per l’espletamento delle mansioni comprese nel lotto 1 di personale inquadrato nelle categorie del CCNL “Multiservizi”.

LIMITI AL SINDACATO GIURISDIZIONALE SULLA DISCREZIONALITÀ TECNICA NELL'APPROVAZIONE DI PROGETTI INFRASTRUTTURALI OLIMPICI (38.10)

Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica non può tradursi in un controllo di merito, ma deve arrestarsi di fronte a valutazioni tecniche attendibili e non manifestamente illogiche. La stazione appaltante può legittimamente variare il modello di affidamento di un'opera, passando dal partenariato pubblico-privato all'appalto integrato, qualora ciò sia necessario per garantire il rispetto di cronoprogrammi accelerati dettati da ragioni di urgenza e interesse pubblico strategico.

LEGITTIMITÀ DELL'APPROVAZIONE DEL PROGETTO DI FATTIBILITÀ TECNICA ED ECONOMICA NONOSTANTE VALUTAZIONI TECNICHE COMPLESSE E CONTROVERTIBILI (38.10)

È legittimo il provvedimento di approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica di un'opera pubblica strategica qualora l'istruttoria tecnica, pur in un contesto geomorfologico complesso, risulti basata su dati aggiornati e preveda specifiche misure di mitigazione e monitoraggio, restando precluso al giudice amministrativo di sostituire la propria valutazione a quella dell'Amministrazione in presenza di opinioni scientifiche divergenti ma parimenti plausibili.

ILLEGITTIMA LA GARA CON PREZZI OBSOLETI E COSTO MANODOPERA SOTTOSTIMATO (17.3)

È illegittima l'indizione di una gara d'appalto basata su prezzari non aggiornati da oltre tre anni e su costi della manodopera difformi dalle tabelle ministeriali vigenti, poiché la lesività di tali regole impedisce la formulazione di un'offerta economica consapevole e concorrenziale. L'aggiornamento dei prezzi ai valori di mercato ha carattere imperativo ed è posto a presidio della serietà dell'offerta e della qualità della prestazione, prevalendo sulla discrezionalità tecnica della stazione appaltante qualora quest'ultima incorra in un evidente travisamento dei presupposti economici.

AMMESSO IL RIBASSO SUI COSTI DELLA MANODOPERA SE DERIVANTE DA EFFICIENZA ORGANIZZATIVA (41.14)

L'obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera nell'offerta economica, previsto dall'art. 108 comma 9 del D.Lgs. 36/2023, non comporta un divieto assoluto di ribasso degli stessi; l'operatore può legittimamente giustificare costi inferiori rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante se tali risparmi sono frutto di una superiore efficienza organizzativa aziendale, in conformità con l'art. 41 comma 14 del medesimo Codice. La valutazione di anomalia deve essere condotta in termini globali e sintetici, essendo precluso un sindacato giurisdizionale sulle singole voci di costo in assenza di macroscopica illogicità o errore di fatto.

OBBLIGO DI SOCCORSO ISTRUTTORIO PER OFFERTE INCONGRUE DERIVANTI DA AMBIGUITÀ DELLA LEX SPECIALIS (101.3)

L'ambiguità delle prescrizioni della lex specialis circa la ribassabilità dei costi della manodopera impone alla stazione appaltante l'attivazione del soccorso istruttorio ex art. 101, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023, qualora l'offerta economica presenti una discordanza matematica facilmente individuabile come refuso. Il dovere di soccorso procedimentale, espressione del principio di fiducia e leale cooperazione, prevale sull'esclusione automatica del concorrente indotto in errore da clausole contraddittorie o FAQ poco chiare predisposte dall'amministrazione.

SOSTITUZIONE DEL CCNL IN CORSO DI GARA: ILLEGITTIMA SE NON RICORRONO CIRCOSTANZE SOPRAVVENUTE (41.14)

Il Collegio rileva che la giurisprudenza richiamata dalle difese del Comune e della prima classificata al fine di sostenere la possibilità di procedere alla modifica del contratto collettivo (Cons. Stato, Sez. III, sent. n. 5822 del 4 luglio 2025 e Sez. V, sent. n. 453 del 15 gennaio 2024) non risulta pertinente per il caso di specie.

Tale orientamento interpretativo, infatti, attiene all’ipotesi, del tutto fisiologica, in cui il contratto collettivo applicato dall’operatore economico sia oggetto di rinnovo, con conseguente necessità per quest’ultimo di dare applicazione al nuovo trattamento economico e normativo ivi previsto. Nel caso di specie, invece, la modifica del contratto collettivo non discende da circostanze sopravvenute ed estranee rispetto alla volontà dell’aggiudicataria e non si pone quale mera sostituzione del contratto non più vigente con quello risultante a seguito di rinnovo, venendo in considerazione, invece, la sostituzione tra due contratti collettivi diversi, disposta sulla base di una scelta volontaria dall’operatore economico, peraltro effettuata in corso di gara e manifestata all’amministrazione solo successivamente all’aggiudicazione.

EQUO COMPENSO NON SOGGETTO A RIBASSO: L'OFFERTA CHE ERODE TALE COMPENSO E' ILLEGITTIMA (41.15)

La regola concernente la non ribassabilità dei compensi professionali e determinazione della loro misura promanava -nella specie- direttamente dalla lex specialis di gara.

Il capitolato tecnico prestazionale prevedeva infatti che “Il corrispettivo delle prestazioni professionali poste a base d’appalto è stato determinato ai sensi dell’art. 41, c. 15 del D. Lgs. 36/2023 con riferimento alle tariffe del D. M. 17/06/2016 come specificato dall’allegato I.13 del D. Lgs. 36/2023.

Alla luce di ciò, emerge chiaramente come fosse la lex specialis, non solo a prevedere la non ribassabilità del compenso professionale (oltreché delle spese di sicurezza e di manodopera), ma anche a determinarne specificamente l’importo non ribassabile.

L’art. 1 d.m. 17 giugno 2016, nell’approvare «le tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni e delle attività di progettazione e alle attività di cui all’art. 31, comma 8, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 recante «codice dei contratti pubblici»», allora vigente, si riferisce alla «progettazione», che è attività composita, ricomprendente in sé prestazioni di varia natura e contenuto (cfr., in tal senso, lo stesso secondo periodo dell’art. 31, comma 8, d.lgs. n. 50 del 2016 che elenca alcune delle attività sottese alla progettazione).

Le prestazioni oggetto dell’appalto controverso rientrano senz’altro nel novero di quelle considerate e valorizzate dal d.m. 17 giugno 2016, come emerge dalla coincidenza delle prestazioni enumerate e qualificate dal capitolato (con rimando alle corrispondenti voci di cui all’all. I.13 al d.lgs. n. 36 del 2023) con quelle di cui alle tabelle Z-2 e Z-1 allegate al decreto.

Alla luce di ciò, non è condivisibile l’assunto di parte appellante in base al quale potrebbe trovare applicazione nella specie il criterio di calcolo dei compensi “a vacazione”.

Quest’ultimo criterio è infatti previsto a ben vedere per le «prestazioni non determinabili ai sensi del comma 1» dell’art. 6 d.m. 17 giugno 2016 (in tal senso, cfr. il comma 2 della disposizione), e cioè per quelle (non solo non direttamente ricomprese nelle tabelle annesse al decreto, bensì) neppure riconducibili fra le «complementari non ricomprese nelle tavole allegate al […] decreto» e valorizzabili facendo ricorso «al criterio di analogia con le prestazioni comprese nelle tavole allegate» (art. 6, comma 1, d.m. 17 giugno 2016).

DICHIARAZIONE DI MANCANZA DI INTERESSE IN UDIENZA COMPORTA L'IMPROCEDIBILITÀ DEL GRAVAME

La dichiarazione espressa dalla parte ricorrente in udienza di non avere più interesse alla definizione del merito del giudizio determina l'improcedibilità del gravame per sopravvenuto difetto di interesse ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), del Codice del Processo Amministrativo, precludendo al giudice amministrativo qualsiasi sindacato sulla legittimità degli atti impugnati e rendendo la pronuncia di merito non più necessaria ai fini della tutela della posizione giuridica azionata.

OBBLIGO DI COMUNICAZIONE DI AVVIO PER L’ANNULLAMENTO DELL’AFFIDAMENTO CAUSATO DA FRAZIONAMENTO ARTIFICIOSO (14.6)

L’annullamento d’ufficio di un affidamento diretto, disposto dall'Amministrazione in recepimento di rilievi non vincolanti dell'autorità di vigilanza relativi a un presunto frazionamento artificioso, è illegittimo se privo della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 L. 241/1990. La natura discrezionale del potere di autotutela e la necessità di valutare l'affidamento del privato escludono l'applicabilità della sanatoria dei vizi formali di cui all'art. 21-octies.

IL RIBASSO PERCENTUALE NON SI APPLICA AI COSTI DELLA MANODOPERA SCORPORATI DALLA BASE D'ASTA (41.14)

È illegittima l'aggiudicazione di un appalto pubblico laddove la stazione appaltante applichi il ribasso percentuale offerto dall'operatore economico anche ai costi della manodopera, se questi sono stati formalmente scorporati dalla base d'asta e il concorrente ha espresso la volontà di non ribassarli. Il principio di tutela del lavoro, sotteso all'articolo 41, comma 14 del D.Lgs. 36/2023, preclude l'automatismo dell'abbattimento proporzionale della manodopera rispetto al ribasso d'asta, gravando semmai sulla stazione appaltante l'obbligo di verificare l'effettiva portata dell'impegno negoziale assunto dall'offerente.

IL COSTO DELLA MANODOPERA È SEMPRE RIBASSABILE MEDIANTE UNA PIÙ EFFICIENTE ORGANIZZAZIONE AZIENDALE (41.14)

In tema di appalti pubblici, i chiarimenti della stazione appaltante sono ammissibili solo se limitati a illustrare le regole esistenti senza modificarle; ne consegue l'illegittimità di prescrizioni postume che impongano ore minime di servizio non contemplate dal bando. Inoltre, il costo della manodopera stimato dalla PA non costituisce un limite invalicabile, potendo l'operatore economico offrire un prezzo inferiore dimostrando un'efficienza organizzativa che non pregiudichi i trattamenti salariali minimi inderogabili.

LIMITI AL RIBASSO NEI SERVIZI DI INGEGNERIA E ONERE DI IMMEDIATA IMPUGNAZIONE (41.15)

In tema di appalti di servizi di ingegneria e architettura, è legittima l'esclusione del concorrente che presenti un ribasso superiore al limite massimo fissato dal disciplinare di gara, qualora tale clausola non sia stata tempestivamente impugnata. Il principio di certezza delle procedure concorsuali impone un'interpretazione stretta delle clausole del bando basata sulla valenza letterale delle parole, precludendo l'integrazione analogica o il soccorso istruttorio volto a modificare il contenuto dell'offerta economica già presentata.

RIBASSO VA FATTO SULLA BASE D'ASTA COMPRENSIVA DEI COSTI DELLA MANODOPERA - FACOLTA' DELL'OE DI INDICARE UN VALORE DELLA MANODOPERA DIVERSO (41.14)

Ai sensi dell’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023, per quanto di interesse in questa sede:

- “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera”;

- “I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso”;

- “Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce quindi l’obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale (“l’importo a base di gara -ai sensi del primo periodo - comprende anche i costi della manodopera”, così Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).

La conseguenza è che:

- il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera;

- i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante.

L’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive quindi con un importo ribassabile che li comprende.

L’indicazione separata dei costi della manodopera è volta a “imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa”, rafforzando la tutela della manodopera e a “fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).

Specularmente l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, indica separatamente i costi della manodopera: in base all’art. 91 comma 5 secondo periodo del d. lgs. n. 36 del 2023 “Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” e, in base all’art. 108 comma 9 del d. lgs. n. 36 del 2023, “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

L’indicazione separata, da parte dell’offerente, del costo della manodopera offerto rispetto al ribasso sull’importo a base d’asta trova la propria ratio nel consentire allo stesso di comunicare alla stazione appaltante, sin dalla presentazione dell’offerta, se intende applicare il ribasso offerto, da calcolare sull’intero importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), anche al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta (se capienti).

Risulta quindi confermata, anche per tale via, la tutela che il d. lgs. n. 36 del 2023 intende assicurare alla manodopera, atteso che il concorrente è tenuto a valutare ex ante i relativi costi e a predeterminarli, assumendosi la responsabilità della scelta.

Ne deriva che l’operatore economico, fermo restando che la percentuale di ribasso va calcolata sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, può decidere di offrire un costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla stazione appaltante, dovendo, in tal caso, giustificarne i razionali, ma non è tenuto a farlo se non osta il tenore della legge di gara, considerando anche l’importo complessivo a base d’asta e la composizione dello stesso.

SOPRAVVENUTA STIPULA DI UN NUOVO CCNL: L'AGGIUDICAZIONE FONDATA SUL CCNL VIGENTE "RATIONE TEMPORIS" E' LEGITTIMA (41.13)

Il tema prospettato rientra tra i rimedi manutentivi del contratto, ma comunque non può essere predicata l’illegittimità dell’aggiudicazione, che si è fondata sul CCNL vigente ratione temporis.

Ciò che rileva, in relazione alle censure prospettate con il gravame, è che la Stazione appaltante ha adempiuto all’obbligo di verifica della congruità del costo della manodopera rispetto ai minimi salariali retributivi, in linea con l’indirizzo consolidato della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo cui: “la stipula di un nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi”. Ciò in quanto, “si tratta di valutare la tenuta economica dell’offerta”, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato. Il cui “aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”, mentre è “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la Stazione Appaltante abbia fatto riferimento ai parametri (di altro precedente) CCNL (…) poiché (…) la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare” (Cons. Stato, n. 6652 del 2023).

LIBERTA' DI DETERMINAZIONE DELLE RESE OPERATIVE E DIVIETO DI ABUSO DEL PROCESSO (41.14)

È inammissibile per abuso del processo il ricorso con cui l'operatore economico contesti l'anomalia dell'offerta altrui basandosi su parametri di resa dai quali egli stesso si è discostato in sede di offerta. Nel merito, le giustificazioni dell'anomalia basate su tecnologie innovative e robotizzazione sono legittime e rientrano nel potere tecnico-discrezionale della stazione appaltante, qualora la lex specialis non preveda resari fissi o monte ore minimi obbligatori.

ABROGAZIONE DEL CONTRIBUTO CSLP E SOPRAVVENUTA CARENZA DI INTERESSE ALLA DECISIONE

È improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso proposto contro le linee guida di un'autorità tecnica nella parte in cui disciplinano la riscossione di un contributo economico, qualora la norma di legge istitutiva di tale onere venga abrogata e sostituita da una nuova disciplina legislativa e la parte ricorrente dichiari formalmente di non aver più interesse alla definizione del merito della controversia.

CCNL DIVERSO: SE COERENTE CON L'ATTIVITA' OGGETTO DI APPALTO E I COSTI SONO FRUTTO DI UNA MIGLIORE ORGANIZZAZIONE AZIENDALE, L'OFFERTA E' CONGRUA (41.14)

Si rivelano infondate le censure relative all’asserita elusione del divieto di ribasso dell’importo della manodopera (in violazione dell’art. 41 comma 14 del Decreto Legislativo n. 36/2023) e degli articoli 3 e 17 del Disciplinare, in quanto - riguardo alla corretta interpretazione da attribuire alle espressioni utilizzate nella lex specialis (che individuano in modo solo indicativo gli orari di presenza sugli impianti dei lavoratori) e ai chiarimenti forniti in corso di gara dalla Società controinteressata (che, invero, non hanno determinato alcuna modifica dell’offerta tecnica ma, esclusivamente, la precisazione di alcune dichiarazioni dell’operatore economico relative al numero effettivo di squadre e operatori impiegati sugli impianti) - non emerge alcun costo della manodopera inferiore a quello stimato derivante dal minore utilizzo di personale addetto al servizio, con la Commissione di gara che, nell’esercizio della sua discrezionalità tecnica, ha ritenuto nel complesso il monte ore dichiarato dalla M. S.r.l. in linea con i requisiti richiesti dalla legge di gara.

Si rivelano inoltre infondate anche le censure sollevate con motivi aggiunti, ed inerenti l’asserita mancata indicazione nell'elaborato dei giustificativi/analisi dei costi, presentati in gara, né delle condizioni più favorevoli connesse al C.C.N.L. applicato - (asseritamente) non indicato - né della particolare organizzazione aziendale o gestionale giustificativa del minor costo della manodopera offerto, né degli sgravi contributivi non implicanti penalizzazioni per la manodopera, in dedotta violazione dell'articolo 41 comma 14 del Decreto Legislativo n. 36/2023 e degli articoli 3 e 17 del Disciplinare di gara, posto che, contrariamente a quanto sostenuto dall’odierna ricorrente, la Società controinteressata ha indicato sia nel punto A/3 dell’offerta tecnica in maniera esplicita, sia nell’Analisi dei costi (seppur in maniera implicita ma comunque individuabile da una lettura combinata dei dati, citando l’anno 2018) il C.C.N.L. Igiene Ambientale applicato, che risulta pienamente coerente con l’oggetto dell’appalto in questione e implica costi della manodopera minori rispetto al C.C.N.L. dei Metalmeccanici su cui la Stazione Appaltante ha calcolato il costo della manodopera a base d'asta per ogni lotto della gara ma, comunque, non inferiori ai minimi salariali indicati nel medesimo C.C.N.L. e nelle Tabelle ministeriali, con la conseguenza che la riduzione del costo della manodopera operata dalla Società controinteressata, si spiega sia attraverso una minima riduzione oraria lavorativa (rispetto all’orario di massima ricavabile dagli atti della gara), sia (e soprattutto) attraverso una scelta di migliore organizzazione aziendale, dovuta anche all’utilizzo di un C.C.N.L., quale quello Igiene Ambientale, coerente con la natura del servizio oggetto della procedura di gara, che ha costi minori rispetto al C.C.N.L Metalmeccanici, che non ha comportato alcuna penalizzazione della manodopera ed è stata valutata dalla Commissione di gara, nell’ambito della propria discrezionale valutazione dell’offerta tecnica, come coerente e senza alcuna violazione dell’art. 41 comma 14 del D. Lgs. n. 36/2023 e del Disciplinare di gara, e senza necessità di motivazione esplicita - sul punto - della Stazione Appaltante, non comportando l’esclusione della partecipante dalla procedura di gara.

IMPROCEDIBILITA' DEL RICORSO PER SOPRAVVENUTA CARENZA DI INTERESSE DELLA PARTE

Il ricorso giurisdizionale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse qualora la parte ricorrente dichiari formalmente di non trarre più alcuna utilità dall'eventuale annullamento degli atti impugnati, non potendo il giudice sindacare nel merito tale valutazione soggettiva né procedere d'ufficio alla decisione.

ULTRATTIVITÀ DEL D.LGS. 50/2016 PER I LIVELLI DI PROGETTAZIONE ANTECEDENTI AL NUOVO CODICE (225.9)

In forza del regime transitorio di cui all'art. 225, comma 9, del D.Lgs. 36/2023, la disciplina dell'art. 23 del D.Lgs. 50/2016 continua a regolare i requisiti tecnici e i livelli di progettazione per i progetti elaborati prima dell'efficacia del nuovo Codice, con la conseguenza che l'assenza della relazione di sostenibilità dell'opera non ne inficia la legittimità. Inoltre, la particolare urgenza che legittima l'occupazione anticipata ex art. 22-bis D.P.R. 327/2001 si considera presunta nel caso di procedure espropriative con oltre cinquanta destinatari.

OBBLIGATORIA LA VERIFICA DI CONGRUITÀ SE LE MIGLIORIE AUMENTANO LA MANODOPERA (108.9)

L'impiego aggiuntivo di manodopera richiesto dalle migliorie tecniche offerte dall'aggiudicataria impone, qualora l'operatore indichi costi del personale identici a quelli stimati dalla stazione appaltante per il progetto base, la sottoposizione dell'offerta a verifica di congruità ai sensi del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del D.Lgs. 36/2023, configurandosi tale scenario come un ribasso sostanziale sui costi del lavoro.

AMMESSA LA RIBASSABILITÀ DEI COSTI DELLA MANODOPERA PER EFFICIENZA ORGANIZZATIVA AZIENDALE (41.14)

In tema di appalti pubblici, i costi della manodopera, sebbene scorporati dall'importo assoggettato a ribasso per fini di trasparenza, restano ribassabili qualora l'operatore economico dimostri che lo scostamento dai valori stimati dalla stazione appaltante sia giustificato da una migliore efficienza organizzativa o da sgravi contributivi che non pregiudichino i livelli minimi salariali. La stazione appaltante ha il potere discrezionale di valutare la congruità di tali costi senza l'obbligo di avviare automaticamente il subprocedimento di verifica dell'anomalia, salvo in presenza di elementi specifici sintomatici di squilibrio economico.

ILLEGITTIMA L'ALLOCAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA NELLE SPESE GENERALI PER GIUSTIFICARE L'OFFERTA (108.9)

Ai sensi dell'art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023, l'operatore economico ha l'obbligo di indicare separatamente nell'offerta economica i costi della manodopera a pena di esclusione. Ne consegue che è illegittima l'aggiudicazione disposta in favore di un concorrente che, avendo indicato costi della manodopera irrisori, tenti di dimostrare la sostenibilità dell'offerta allocando ex post tali oneri all'interno delle spese generali in sede di giustificazioni, poiché tale modus procedendi comporta una rettifica inammissibile di un elemento costitutivo dell'offerta economica.

INAMMISSIBILE IL RICORSO CHE NON IMPUGNA TUTTE LE RAGIONI DI UN'ESCLUSIONE PLURIMOTIVATA

Il ricorso avverso un provvedimento plurimotivato è inammissibile per carenza di interesse se non vengono contestate tutte le ragioni giustificatrici poste alla base dell'atto, in quanto l'eventuale annullamento di una sola di esse non arrecherebbe alcuna utilità al ricorrente, restando il provvedimento validamente sorretto dai motivi non impugnati.

SERVIZI DI NATURA INTELLETTUALE: NON RICORRE L'OBBLIGO DI INDICARE IL COSTO DELLA MANODOPERA (41 -108)

La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che il criterio distintivo per qualificare i servizi di natura prevalentemente intellettuale sia l'impossibilità di standardizzare le prestazioni e il carattere personalizzato delle soluzioni offerte (Cons. di Stato, sez. V, 21 maggio 2024, n. 4502) rispetto ai fabbisogni di servizio espressi dalla documentazione di gara e nella fase di definizione del piano di lavoro generale della fornitura.

In tale contesto, il fatto che servizi di siffatta natura siano prestati anche avvalendosi (nella erogazione d’un servizio di natura pur sempre intellettuale) della collaborazione di alcuni addetti non vale sic et simpliciter ad escluderne la natura intellettuale e dunque a rendere necessaria la indicazione di costi di manodopera (esclusa, appunto, per i servizi intellettuali), specie nel caso in cui, come quello in esame, neppure la lex specialis ha indicato il costo della manodopera.

IL CONCORRENTE NON E' TENUTO AD INDICARE NELL'OFFERTA I COSTI DELLA MANODOPERA DEL SUBAPPALTATORE (108.9 - 41.14)

È infondata la censura con cui parte ricorrente sostiene che la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa perché non avrebbe dichiarato i costi della manodopera dei subappaltatori.

Nella recente sentenza n. 5580 del 27/6/2025, con cui è stata riformata la sentenza n. 1559/2024 del TAR qui adito, richiamata dalla ricorrente, il Consiglio di Stato ha infatti chiarito che “i costi di manodopera da indicare in appalto sono i costi propri dell’appaltatore (secondo l’art. 95 comma 10, del d.lgs. 50/2016 <<Nell'offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera>>) e, per quanto concerne il subappalto, lo svolgimento di una verifica di coerenza sulla manodopera può avere ad oggetto la manodopera del subappaltatore, ma tale costo non va indicato tra i costi di manodopera dell’appaltatore, e detta verifica viene svolta in sede di autorizzazione (così da evitare di rendere l’appalto una prognosi su costi sostenuti da altro soggetto, il subappaltatore, che potrà anche essere diverso e con diversi CCNL in corso di esecuzione, essendo venuto meno l’obbligo di indicazione nominativa in gara.

Del resto per quanto concerne i costi della manodopera del subappaltatore, l’obbligo della loro separata indicazione nell’offerta economica non è previsto in modo espresso a livello normativo dall’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 né il bando di gara presentava indicazioni cogenti in questo senso” (Cons. Stato, Sez. IV, 27-6-2025, n. 5580).

In sintesi l’operatore economico concorrente non deve dichiarare i costi della manodopera del subappaltatore in quanto in realtà “acquista dal subappaltatore un servizio di cui si limita a sostenere il costo – paga cioè un prezzo, non corrisponde una retribuzione - sicché le verifiche in ordine al rispetto della normativa a tutela dei lavoratori addetti a tali prestazioni non può che essere condotta direttamente a carico dei subappaltatori in sede di autorizzazione” (Cons. Stato, Sez. IV, 27-6-2025, n. 5580, cit.).

COSTI DELLA MANODOPERA: NON POSSONO ESSERE MODIFICATI IN SEDE DI GIUSTIFICAZIONI (41.13 - 110)

La modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta infatti un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti (ex plurimis: Consiglio di Stato, sez. V, n. 6462 e n.1449 del 2020). Ciò che può ammettersi in sede di giustificazioni dell’offerta sono, al più, variazioni parziali e limitate delle voci di costo, purché adeguatamente giustificate e bilanciate da altre componenti del quadro economico (in termini Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1637 del 2021 e n. 171 del2019). In tale prospettiva, è ammissibile in termini generali una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l'entità iniziale dell'offerta economica, nel rispetto del principio dell'immodificabilità dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873; Id., 11 dicembre 2020, n. 7943).

AI FINI DELL'AGGIUDICAZIONE RILEVA ESCLUSIVAMENTE IL RIBASSO SULLE PRESTAZIONI DA APPALTARE, AL NETTO DEI COSTI DELLA MANODOPERA E DELLA SICUREZZA (41.14)

Parte ricorrente, in sostanza, contesta l’importo oggetto di aggiudicazione, poiché, a suo avviso, sarebbe stato determinato erroneamente, applicando il ribasso offerto anche ai costi della manodopera.

La risoluzione della questione controversa impone, innanzitutto, l’esame dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, secondo il quale “[n]ei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13 [ossia in base alle tabelle ministeriali del costo del lavoro]. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

La disposizione contiene il riferimento a due concetti distinti, ovvero “l’importo posto a base di gara”, nell’individuare il quale la stazione appaltante deve prevedere anche il cd. costo della manodopera, e “l’importo assoggettato al ribasso”, dal quale, invece, “i costi della manodopera”, devono essere scorporati (cfr. TAR Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024, n. 119).

La giurisprudenza sul punto ha prospettato due differenti opzioni interpretative.

Secondo una prima ricostruzione, il costo della manodopera, seppur esposto separatamente negli atti di gara, continuerebbe a costituire un elemento della base d’asta, sul quale applicare il ribasso (cfr. TAR Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 19 dicembre 2023, n. 3787), onde nulla sarebbe mutato rispetto a quanto stabilito nel precedente D.lgs. n. 50/2016.

Secondo un’altra interpretazione, che il Collegio ritiene preferibile, perché più aderente alla littera legis, nella nuova disciplina, gli oneri della manodopera quantificati dalla stazione appaltante non sarebbero direttamente ribassabili, come accadeva nel sistema previgente, in quanto vanno scorporati dalla base d’asta da assoggettare a ribasso.

Pertanto, ai fini dell’aggiudicazione rileva esclusivamente la percentuale di ribasso riferita all’importo dei lavori o dei servizi da appaltare, al netto dei costi del lavoro e della sicurezza (cfr. TAR Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024, n. 119 e n. 120; TAR Campania, Salerno, 11 gennaio 2024, n. 147).

Tuttavia, come esplicitato nell’ultimo periodo dell’art. 41, comma 14, del citato decreto legislativo, l’offerta dell’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera non è esclusa dalla gara, ma è assoggetta alla verifica dell’anomalia, nella cui sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale oltre il rispetto dei minimi salariali.

Al riguardo, è stato precisato che “se il ribasso viene relazionato all’intera offerta, inclusiva del costo della manodopera, lo stesso opera, di per sé, anche su detti costi, contravvenendo al divieto - per effetto del necessario scorporo degli stessi - seppur non assoluto di ribasso, che, invece, va espressamente rappresentato e, quindi, conseguentemente giustificato sotto il profilo dell’anomalia. In altri termini, i costi della manodopera astrattamente non ribassabili, anche se inseriti nella medesima base d’asta, vanno espunti dal calcolo del ribasso stesso (altrimenti, si ribadisce, si determinerebbe un automatico ribasso vietato sia pur non in senso assoluto dalla norma), di guisa che, se ribassati, la correlata dichiarazione deve essere espressa autonomamente e giustificata secondo l’ultimo inciso del medesimo comma 14 dell’art. 41 (“Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”)” (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, 27 febbraio 2025, n. 738, che richiama, a sostegno del proprio percorso argomentativo, Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).

Ne consegue, in definitiva, che, anche se contribuiscono a determinare la base d’asta, i costi della manodopera vanno, comunque, scorporati dall'importo assoggettato al ribasso, poiché non sono ribassabili, a meno che, con indicazione a parte, che, quindi, prescinde dal ribasso, non vengano espressamente indicati con importo diverso e, se inferiori a quanto stabilito dal seggio di gara, siano giustificati in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta.

IL RIBASSO NON SI APPLICA AUTOMATICAMENTE AI COSTI DELLA MANODOPERA SCORPORATI (41.14)

Ai sensi dell'art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, i costi della manodopera devono essere scorporati dall'importo assoggettato a ribasso d'asta, assumendo rilevanza autonoma nell'offerta economica. Qualora il concorrente dichiari costi di manodopera conformi a quelli stimati dalla Stazione Appaltante, quest'ultima non può legittimamente applicare il ribasso percentuale offerto anche a tali voci, dovendo semmai attivare il soccorso procedimentale per chiarire l'effettiva volontà negoziale senza alterare il contenuto dell'offerta.

NECESSARIA DIMOSTRAZIONE ANALITICA PER LO SCOSTAMENTO DAL VALORE TABELLARE DELL'ASSENTEISMO (110.1)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, lo scostamento dai valori tabellari ministeriali relativi al tasso di assenteismo deve essere supportato da una dimostrazione puntuale e rigorosa basata sulla pregressa esperienza aziendale documentata. La stazione appaltante incorre in difetto di istruttoria qualora ometta di verificare analiticamente la sostenibilità di tali scostamenti, non essendo sufficiente il richiamo a generici dati storici non accompagnati da evidenze statistiche o consulenze tecniche specifiche.

ONERE DI PROVA PUNTUALE PER DEROGARE AI TASSI DI ASSENTEISMO DELLE TABELLE MINISTERIALI (108.9)

In tema di verifica dell'anomalia dell'offerta, lo scostamento dai tassi di assenteismo previsti dalle tabelle ministeriali per il calcolo del costo della manodopera è legittimo solo se supportato da una prova rigorosa basata su dati storici aziendali documentati. La Stazione Appaltante non può limitarsi a un atto di fede verso le giustificazioni dell'aggiudicataria, ma deve espletare un supplemento istruttorio volto a verificare l'attendibilità dei dati dichiarati, al fine di garantire la serietà dell'offerta e la salvaguardia dei minimi salariali.

PERFEZIONAMENTO DEL SILENZIO ASSENSO PER INFRASTRUTTURE DI TELECOMUNICAZIONE E ILLEGITTIMITÀ DELLA SOSPENSIONE DEI LAVORI (44.10)

Il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 44, comma 10 del D.Lgs. 259/2003 per la formazione del silenzio assenso sulle istanze di installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica ha natura perentoria e non è interrotto dalla mera richiesta di pareri ad altre autorità. Una volta formatosi il titolo tacito, l'Amministrazione perde il potere di sospendere i lavori basandosi sulla carenza di autorizzazioni presupposte, potendo intervenire solo attraverso l'esercizio del potere di autotutela nei limiti di legge.

ILLEGITTIMO IL GIUDIZIO DI ANOMALIA BASATO SU ERRORI FORMALI INDOTTI DALLA LEX SPECIALIS (2.1)

Il giudizio di anomalia dell'offerta deve avere natura globale e sintetica, non finalizzata alla ricerca di minime imprecisioni ma all'accertamento della serietà complessiva della proposta. Quando le incongruenze documentali sui costi della manodopera sono imputabili a una formulazione ambigua degli atti di gara, l'amministrazione è tenuta, in ossequio ai principi del risultato e della leale collaborazione, a privilegiare la sostanza dell'offerta e la sua sostenibilità economica dimostrata anche attraverso dati storici di esecuzioni precedenti.

RINNOVO CCNL E AUMENTO DEL COSTO DEL LAVORO: EVENTI NON CLASSIFICABILI COME IMPREVEDIBILI

Secondo la giurisprudenza di questa Sezione, dalla quale non si ravvisano ragioni per discostarsi, “il d.lgs. n. 36 del 2023 segue la via tracciata dal d.lgs. n. 50 del 2016 nell’assicurare una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo ai partecipanti alla gara di indicare, in via separata, nella propria offerta economica, i costi della manodopera e i costi per gli oneri di sicurezza, e sanzionando con l’esclusione la violazione di detto obbligo (come evincibile dagli artt. 41, comma 13, e 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023). Dalla lettura combinata delle disposizioni citate, emerge, infatti, la volontà di responsabilizzare gli operatori economici, allo scopo di assicurare che questi ultimi, prima di formulare il proprio “ribasso complessivo”, svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi. (…) Da ciò si desume la piena continuità del codice del 2023 rispetto a quello del 2016 nella tutela degli interessi dei lavoratori, che nel nuovo codice assume una valenza rafforzata come desumibile dall’art. 11, terzo comma, che agli operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, richiede dichiarazioni di garanzia di equivalenza delle tutele offerte ai propri dipendenti rispetto a quelli indicati, non applicati” (Cons. Stato, V, n. 9255 del 2024).

Ciò detto è allora evidente, a differenza di quanto afferma parte appellante, che ammettere la possibilità di far fronte agli aumenti retributivi che interesseranno i lavoratori dipendenti, sebbene fossero già noti al momento in cui la procedura selettiva è stata bandita ed al momento in cui l’offerta è stata formulata, attraverso l’operatività del meccanismo revisionale ex art 60 del d.lgs. n. 36/2023:

- snatura la ratio stessa dell’istituto che è volta a garantire l’interesse pubblico alla perdurante qualità delle prestazioni contrattuali evitando che il corrispettivo subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto e allo stesso tempo di tutelare anche l’interesse dell’impresa a non subire alterazioni dell’equilibrio contrattuale per l’incremento dei costi sopravvenuto durante l’arco del rapporto, che potrebbe indurla ad una surrettizia riduzione degli standards qualitativi delle prestazioni;

- ne anticipa irragionevolmente l’operatività alla fase antecedente a quella dell’esecuzione, quale rimedio al sopravvenuto squilibrio del sinallagma funzionale, e ne consente l’utilizzazione da parte dell’operatore economico aggiudicatario per revisionare i prezzi dallo stesso formulati in sede di offerta, trasformandolo in una sorta di automatismo, nel caso di specie, per di più, ancorato a evenienze già ampiamente prevedibili e calcolabili;

- non è conciliabile con la volontà del legislatore di responsabilizzare gli operatori economici allo svolgimento di una seria valutazione preventiva dei costi della manodopera prima di formulare il proprio “ribasso complessivo”.

Tali affermazioni sono del resto perfettamente coerenti con l’orientamento di questa Sezione secondo cui l’aumento del costo del personale impiegato, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, “non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”; mentre è “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri [di altro precedente] CCNL […], poiché […] la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)” (Cons. Stato, V, n. 453 del 2024; Cons. Stato, V, n. 6652 del 2023).

COSTO DELLA MANODOPERA INFERIORE A QUELLO INDICATO DALLA S.A.: OBBLIGATORIA LA VERIFICA DELL'ANOMALIA (41.14)

Il disciplinare, in piena sintonia con l’art. 41, comma 14, D. Lgs. 36/2003, così recita: “una stima dei costi della manodopera che si discosti, al ribasso, da quelli indicati dalla stazione appaltante, anche mediante l’indicazione di un differente CCNL, potrà dare luogo nei confronti dell’operatore economico primo in graduatoria che li ha formulati alla verifica della congruità dell’offerta a prescindere che essa possa essere considerata anomala”.

In altre parole, da un lato, il disciplinare di gara non avrebbe potuto, a pena di nullità della relativa clausola, derogare al disposto normativo che, come detto, obbliga la stazione appaltante a sottoporre alla verifica di anomalia, l’offerta dell’aggiudicataria che contenga, in riferimento al costo della manodopera, un prezzo inferiore rispetto a quello posto a base di gara.

In secondo luogo, il predetto disciplinare opera una distinzione tra verifica dell’offerta tout court e verifica dell’offerta in punto di manodopera, ritenendo che, nel secondo caso, essa debba essere effettuata automaticamente. Pertanto, nessuna discrezionalità in tal senso è prevista, in termini di autovincolo, in favore della stazione appaltante, né avrebbe potuto essere prevista per legge e a pena di nullità parziale del bando di gara.

ILLEGITTIMO IL RIBASSO SULLA MANODOPERA SE LE SETTIMANE LAVORATIVE SONO INFERIORI AL CALENDARIO REALE (41.14)

In tema di verifica della congruità del costo della manodopera, è illegittima l'aggiudicazione fondata su giustificazioni che prevedano un impiego di personale per un numero di settimane lavorative significativamente inferiore alla durata dell'anno scolastico e alle necessità del servizio pasti a domicilio. Ai sensi dell'art. 41, comma 14, del D.Lgs. 36/2023, la dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale deve essere supportata da conteggi analitici che evidenzino l'effettiva incidenza dei risparmi, senza che sia consentito comprimere il dato oggettivo delle ore lavorative necessarie per l'esecuzione della prestazione.

RIBASSO - COSTI DELLA MANODOPERA - IMPORTO POSTO A BASE DI GARA - FA FEDE IL DISCIPLINARE (41.14)

Sono ben noti al Collegio i contrasti esistenti in giurisprudenza circa l’interpretazione della disposizione di cui all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023 a norma del quale «Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».

Questo Tribunale, con le sentenze n. 119 e 120 dell’8.02.2024, ha avallato l’interpretazione, recentemente disattesa dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5712/2025, secondo cui «La disposizione normativa sopra trascritta contiene il riferimento a due concetti distinti e, come si vedrà, non sono sovrapponibili ovvero “l'importo posto a base di gara”, nell’individuare il quale la stazione appaltante deve prevedere anche il cd. costo della manodopera, e l’”importo assoggettato al ribasso” dal quale, invece, “i costi della manodopera”, devono essere scorporati.

Tale previsione normativa vieta, quindi, che i costi della manodopera, pur rientrando nel più generale “importo posto a base di asta”, siano inclusi nel cd. importo assoggettato al ribasso ovvero nell’importo sul quale dovrà essere applicato il ribasso percentuale offerto dal concorrente e ciò all’evidente fine di non sottostimare le retribuzioni da erogare ai lavoratori “applicati” nell’esecuzione delle commesse pubbliche.

Questo, tuttavia, non esclude che, per come espressamente previsto dal Legislatore in coerenza con l’orientamento giurisprudenziale formatosi sotto la vigenza della precedente normativa in tema di appalti, ciascun concorrente possa, in via separata rispetto “all’importo assoggettato al ribasso” (ovvero quello sul quale applicare la percentuale di ribasso percentuale), esporre una cifra, a titolo di costi della manodopera, inferiore rispetto a quella che la stazione appaltante ha previsto ex ante nell’ambito del più ampio importo posto a base di gara.

Ciò, tuttavia, potrà avvenire a condizione che tale, per così dire, “indiretto” ribasso dei costi della manodopera risulti coerente con una “più efficiente organizzazione aziendale” che l’operatore dovrà dimostrare in sede di verifica dell’anomalia, doverosamente promossa dalla stazione appaltante (Consiglio di Stato sez. V, 09/06/2023, n. 5665; T.A.R. Sicilia, Palermo sez. II, 19/12/2023, n. 3779; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 07/11/2023, n. 6128)» (così T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 8.02.2024, n. 119).

Tali principi di diritto (confermati nel capo 18.2 della sentenza del Consiglio di Stato n. 9255 del 19/11/2024, laddove si legge che «Indefettibile corollario delle previsioni della lex specialis di gara, come del resto ritenuto dal primo giudice, era che l’importo ribassabile (ovvero l’importo a cui andava applicato il ribasso percentuale offerto dalle imprese concorrenti) era pari alla somma del costo dei lavori e dei costi per la progettazione esecutiva, al netto dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza») sono stati, comunque, espressi nell’ambito di una fattispecie nella quale la complessiva lex specialis (disciplinare e modello di offerta economica allo stesso allegato), pur rinviando al disposto di cui all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023, risultava ambigua tanto da determinare la formulazione di offerte economiche di dubbia interpretazione, oggetto di esegesi da parte della Commissione di gara, necessitata a risalire alle reali “intenzioni” della concorrente.

Anche nella più recente sentenza n. 759/2024, invocata dalla ricorrente a sostegno delle censure poste a base dell’odierno ricorso, il Tribunale, dopo aver analizzato il modulo dell’offerta economica, ha concluso ritenendo “evidente che l’operatore economico non ha inteso offrire alcun ribasso dei costi della manodopera, con la conseguenza che il provvedimento impugnato è stato adottato in palese violazione del principio della immodificabilità dell'offerta economica dovendo, a tal fine, riferirsi alle dichiarazioni negoziali di volontà, quali risultano dalle indicazioni nell'ambito dell'offerta economica” (così capo 9.6 sentenza T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 13.12.2024, n. 759).

Nella fattispecie in esame, invece, diversamente da quanto sostenuto in ricorso, non vi è dubbio alcuno che l’operatore economico, odierno ricorrente, aggiudicatasi la commessa pubblica, pur esponendo separatamente il costo della manodopera - peraltro in un importo perfettamente coincidente con quello stimato ex ante dall’amministrazione (€ 723.444,18) – abbia offerto il ribasso del 25,01% sull’intero importo posto a base di gara, siccome comprensivo dei predetti costi della manodopera.

Così è, infatti, dato leggere nell’offerta in esame:

«Si rappresenta come previsto dall'art. 17 del bando/disciplinare di gara che occorre indicare:

- il ribasso percentuale UNICO offerto sull’importo a base di gara quale media ponderale tra il ribasso percentuale offerto per le attività di omissis, front office call center ufficio verbali (A1 pari ad € 511.963,72) e il ribasso percentuale offerto per le attività di Atti giudiziari Nazionali, Atti giudiziari Estero, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - Nazionali, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - estero, Contenzioso e assistenza legale (A2 pari ad € 841.433,10).

[…]

e che all'interno del modello offerta economica occorrerà indicare:

- A1) % ribasso percentuale offerto sull’importo a base di gara per le attività di omissis, front office call center ufficio verbali pari ad € 511.963,72, al netto di Iva, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze,

- A2) % ribasso offerto sull’importo a base di gara per le attività di Atti giudiziari Nazionali, Atti giudiziari Estero, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - Nazionali, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - estero, Contenzioso e assistenza legale pari ad € 841.433,10, al netto di Iva, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze.

- il ribasso percentuale UNICO come sopra descritto 25,01».

Rebus sic stantibus, a prescindere dall’interpretazione che si voglia dare del disposto di cui all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023, nel calcolare l’importo da corrispondere a fronte del servizio aggiudicato, la Stazione Appaltante ha doverosamente applicato il ribasso del 25,01%, indicato dall’aggiudicataria, sull’importo a base di gara e ciò in linea con le chiare ed inequivoche indicazione contenute nella relativa offerta economica. Del tutto irrilevanti si appalesano, pertanto, le postume ricostruzioni operate dall’offerente/aggiudicataria circa la propria voluntas negoziale siccome del tutto contrastanti con gli atti di gara dalla stessa predisposti e, quindi, tali da determinare una modifica ex post della propria offerta economica.

LEGITTIMA LA RETTIFICA DI ERRORI MATERIALI MANIFESTI E IL GIUDIZIO GLOBALE DI ANOMALIA (110.5)

In tema di appalti pubblici, la Stazione Appaltante può procedere alla rettifica di errori materiali contenuti nell'offerta tecnica senza violare il principio di immodificabilità, purché l'errore sia manifesto e la volontà del partecipante sia univocamente ricostruibile. Il giudizio di anomalia non deve risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo, essendo lecito per l'operatore economico giustificare un costo del lavoro inferiore ai parametri ministeriali mediante l'esclusione di oneri e indennità non correlati alle modalità esecutive dello specifico servizio.

VINCOLATIVITÀ DEL MONTE ORE MINIMO INDICATO NELLA LEX SPECIALIS (41.14)

Nelle procedure di affidamento di servizi, qualora la lex specialis indichi un fabbisogno orario mensile di personale definendolo come "non inferiore a" un determinato valore, tale prescrizione costituisce un requisito minimo di esecuzione inderogabile. La difformità dell'offerta rispetto a tale parametro quantitativo non è giustificabile tramite il richiamo all'autonomia organizzativa dell'impresa, poiché il monte ore così individuato identifica le caratteristiche essenziali della prestazione necessarie al soddisfacimento dell'interesse pubblico.

LEGITTIMITÀ DELLO SCOSTAMENTO DALLE TABELLE MINISTERIALI BASATO SU DATI STORICI AZIENDALI (110.4)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, lo scostamento dai valori medi delle tabelle ministeriali del costo del lavoro può essere giustificato mediante il richiamo a indici di assenteismo storici dell'impresa, comprovati da documentazione gestionale e pluriennale. I costi per squadre di emergenza o personale di supporto trasversale, non dedicato in via esclusiva al singolo appalto, non devono essere indicati separatamente come oneri della manodopera diretti, ma sono legittimamente ricompresi tra le spese generali dell'offerta.

AMMESSA LA MODULAZIONE INDIRETTA DEI COSTI DELLA MANODOPERA TRAMITE EFFICIENTE ORGANIZZAZIONE AZIENDALE (41.14)

In tema di appalti pubblici, la protezione del costo della manodopera garantita dal codice dei contratti non configura un divieto assoluto di ribasso, restando ammessa una riduzione indiretta sul prezzo complessivo offerto laddove l'operatore economico comprovi che tale efficienza derivi da una specifica e migliorativa organizzazione aziendale dimostrata nel contraddittorio con la stazione appaltante.

ILLEGITTIMA LA COMPENSAZIONE DEI COSTI MANODOPERA CON UTILI E SPESE GENERALI (41.14)

In sede di verifica di anomalia dell'offerta, è illegittima la giustificazione della sottostima del costo della manodopera basata sulla mera capienza dell'utile d'impresa o delle spese generali, atteso che il sistema normativo vigente impone una tutela rigorosa dei lavoratori e la trasparenza dei costi del personale, i quali devono essere integralmente e autonomamente coperti senza possibilità di compensazioni ex post che alterino l'equilibrio economico cristallizzato nell'offerta.

COSTI DELLA MANODOPERA - VANNO SCORPORATI DA QUELLI DA SOTTOPORRE A RIBASSO - IN CASO DI RIBASSO S.A. VERIFICA CONGRUITA' DELL'OFFERTA

Osserva questo collegio che, l' articolo 3 del bando di gara ha un ultimo comma che prevede quanto segue: “Ai sensi dell’art. 41 comma 14 del Codice i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso. L’O.E. nella formulazione del proprio ribasso di gara dovrà tener conto dell’ammontare dei costi della manodopera dichiarati nell’ambito dell’offerta economica. Eventuali riduzioni del costo della manodopera proposto dall’operatore economico nell’offerta saranno successivamente oggetto di verifica”.

A sua volta, l’ultimo comma dell’art. 16 prevede quanto segue: “Il concorrente, nel caso in cui dichiari costi della manodopera inferiori rispetto a quelli stimati dall’Ente, potrà allegare nell’ambito della Busta Economica una relazione giustificativa dei costi inferiori dichiarati onde consentire alla Stazione appaltante di attivare immediatamente il subprocedimento di verifica della congruità di tali costi ex art. 110 del D.lgs. 36/2023. La stazione appaltante, nell’ipotesi in cui il miglior offerente dichiari un importo dei costi della manodopera al di sotto di quello stimato dall’Amministrazione, procederà a verificare che tali costi non siano inferiori ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13, del D.lgs. 36/2023 (tabelle redatte dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali) mediante la verifica di cui all’art. 110 del D.Lgs. citato”.

Orbene, contrariamente agli assunti difensivi della omissis, entrambe tali previsioni, lungi dal creare ambiguità nell’interpretazione della legge di gara come sopra esposta o dal discostarsi dalla medesima, appaiono del tutto coerenti con questa, oltre che applicative del disposto degli artt. 41, comma 13 e 14, nonché degli artt. 108 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023. Anzi, va sottolineato che, per come si evince per tabulas, le disposizioni del nuovo Codice dei contratti pubblici, non solo sono state richiamate dal bando, ma ne è stata esplicitata l’interpretazione che, nell’appalto de quo, ne ha dato la stazione appaltante, precisando - in linea con il bando tipo ANAC n.1/2023 - alcuni profili che - in occasione delle prime applicazioni dell’art. 41, comma 14 - sono apparsi controvertibili.

In proposito, è da escludere che - come sostenuto dalla ricorrente in primo grado e ritenuto anche dal T.a.r. - l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023 abbia dettato la regola - opposta a quella operante nella vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016 - che i costi della manodopera debbano essere esclusi dall’importo a base di gara su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore economico per indicare l’importo contrattuale oggetto della sua offerta economica complessiva.

Il testo della norma va letto tenendo conto del suo inserimento appunto nell’art. 41, dedicato a “livelli e contenuti della progettazione”.

La disposizione detta indicazioni, non direttamente all’operatore economico, ma alla stazione appaltante, chiarendo alla medesima come deve procedere nel determinare l’importo posto a base di gara e i costi della manodopera e come deve valutare il ribasso complessivo offerto dall’operatore economico. Vi si dispone infatti quanto segue: <<Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.>>.

L’indicazione fornita dal legislatore alle stazioni appaltanti non è quella di sottrarre i costi della manodopera al ribasso, bensì di individuarli, cioè quantificarli ai sensi del comma 13, e di “scorporare” gli stessi dall’importo soggetto a ribasso, cioè di indicare separatamente i medesimi, così come quantificati, rispetto all’importo (complessivo) soggetto a ribasso. Tuttavia, quest’ultimo, cioè l’importo a base di gara -ai sensi del primo periodo - comprende anche i costi della manodopera. In sintesi, la novità rispetto al testo dell’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50 del 2016 consiste soltanto nel fatto che i costi della manodopera sono indicati separatamente, ma tale indicazione separata non li sottrae al ribasso.

La quantificazione e l’indicazione separata (o “scorporata”) dei costi della manodopera negli atti di gara risponde piuttosto alla duplice ratio:

- di imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa e di rafforzare la tutela della manodopera, come evincibile dal criterio contenuto nell’art. 1, comma 2, lett. t), della legge delega 21 giugno 2022, n. 78 («[prevedere] in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso»), che tuttavia è stato recepito contemperando lo stesso con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale non consente di comprimere la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara;

- di fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi, assicurando che, prima di formulare il proprio “ribasso complessivo” (in linea peraltro con quanto previsto dall’art. 91 comma 5 del d.lgs. n. 36 del 2023), svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi (cfr. già Cons. Stato, V, n. 5665/2023, su cui infra) e indichino i propri costi della manodopera, a loro volta, separatamente, onde consentire alla stazione appaltante di verificare il rispetto dei minimi salariali e delle norme sul costo del lavoro.

Infatti, fermo restando il rispetto di questi ultimi, l’operatore economico, ai sensi dell’ultimo periodo dello stesso comma 14 dell’art. 41 - nel dimostrare la sostenibilità complessiva dell’offerta economica, cioè di quella ridotta in applicazione del ribasso offerto – può giustificare l’importo contrattuale proposto (oltre che relativamente al proprio costo del lavoro, ad esempio per sgravi fiscali o contributivi) anche dando conto di una “più efficiente organizzazione aziendale” che al contempo consenta di giustificare il proprio costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla stazione appaltante.

In definitiva:

- l’operatore economico deve indicare separatamente il proprio costo della manodopera (come d’altronde era già sancito dall’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016 e, attualmente, dall’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023: cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 31 dicembre 2024, n. 10547), essendo onerata di tale indicazione separata (a differenza di quanto previsto dall’art. 23 del d.lgs. n. 50 del 2016) anche la stazione appaltante (ai sensi dell’art. 41, comma 14, secondo periodo);

- per l’operatore economico, così come per la stazione appaltante, “l’importo posto a base di gara” è comprensivo dei costi della manodopera (ai sensi dell’art. 41, comma 14, primo periodo); su tale importo va applicato il ribasso “complessivo” offerto dall’operatore economico, con la possibilità per quest’ultimo, in specie quando il “proprio” costo della manodopera è inferiore a quello della stazione appaltante, di “dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” (ai sensi dell’art. 41, comma 14, terzo inciso, da leggersi anche in riferimento a quanto previsto per la verifica di anomalia dell’offerta dall’art. 110).

Come osservato dalla difesa di parte appellante, con la delibera ANAC del 15 novembre 2023, n. 528, l’art. 41, comma 14, del Codice dei contratti è stato interpretato come sopra, in quanto vi si è affermato che l’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023, nella parte in cui stabilisce che i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, deve essere letto ed interpretato come volto a sancire l’obbligo della stazione appaltante di quantificare ed indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale.

L’interpretazione è stata condivisa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con il parere del 17 aprile 2024, n. 2505, secondo cui “l’importo assoggettato a ribasso comprende i costi della manodopera, ma la stazione appaltante è tenuta a indicare, come parametro, quanti sono questi costi”.

La delibera ANAC del 10 aprile 2024 n. 174 ha quindi ribadito che “i costi della manodopera, indicati dalla Stazione appaltante e scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, fanno parte dell’importo a base di gara, su cui va applicato il ribasso percentuale offerto dai concorrenti”.

D’altronde, sia pure incidentalmente, la presente Sezione V, con la sentenza 29 aprile 2025, n. 3611, si è di recente espressa sull’interpretazione da dare all’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023, concludendo sulla base di “una lettura sistematica e costituzionalmente orientata”, esplicitata nella motivazione (in particolare al punto 9.6, a cui si fa rinvio), che “il costo della manodopera (differentemente dai costi della sicurezza) è assoggettabile a ribasso (conclusione che contribuisce anche a chiarire l’effettivo contenuto normativo attribuibile al terzo periodo dell’art. 41, comma 14 cit., nel senso che l’appello a una «più efficiente organizzazione aziendale» potrà costituire, per l’offerente, la base per giustificare il discostamento dal costo della manodopera indicato nel bando di gara, nei limiti normativi sopra rammentati)”.

Detta interpretazione dell’art. 41, comma 14, del Codice dei contratti pubblici è a base anche della sentenza di questa Sezione V,19 novembre 2024, n. 9255, richiamata impropriamente a sostegno della decisione di primo grado, atteso che nella motivazione si afferma quanto segue:

- punto 16.4: <<anche nel vigore del nuovo codice dei contratti pubblici … è ammesso il ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara, come già ritenuto, sia pure incidenter tantum a da questa sezione, in riferimento ad una fattispecie soggetta alla disciplina del codice previgente (Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2023 n. 5665 secondo la quale “Persino nel nuovo codice, che in applicazione di un preciso criterio di delega di cui all’art. 1, secondo comma, lett. t) della l. n. 78 del2022, ha previsto “in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso”, è stata fatta salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso che coinvolga il costo della manodopera sia derivante da una più efficiente organizzazione aziendale, così armonizzando il criterio di delega, con l’art. 41 Cost.”)>>;

- punto 16.5: <<Sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, deve pertanto ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali ... Solo seguendo tale impostazione si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art.108, comma 9 del d.lgs. n. 36 del 2023), previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, primo comma, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia.>>.

Alla luce delle affermazioni sopra riportate (cui vanno aggiunte anche quelle del successivo paragrafo 16.6, al quale è sufficiente fare rinvio), tenuto conto del tenore complessivo della motivazione, la conclusione raggiunta nella sentenza (secondo cui, come si legge nel paragrafo 18.2 “l’importo ribassabile (ovvero l’importo a cui andava applicato il ribasso percentuale offerto dalle imprese concorrenti) era pari alla somma del costo dei lavori e dei costi per la progettazione esecutiva, al netto dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza.”) si spiega soltanto in ragione della peculiare formulazione della legge di gara nella procedura oggetto della decisione n. 9255/2024 (per come d’altronde fatto palese dall’incipit dello stesso paragrafo 18.2, secondo cui la sottrazione dei costi della manodopera al ribasso complessivo offerto è risultata essere un “indefettibile corollario delle previsioni della lex specialis di gara”).

RIBASSO "INDIRETTO" DEI COSTI DELLA MANODOPERA: NO ESCLUSIONE MA VERIFICA DI ANOMALIA DELL'OFFERTA

Ad avviso del Collegio la rettifica risulta legittima; come già rilevato, che l’offerta economica di OMISSIS non fosse di euro 2.144.901,53 ma di euro 2.290.239,80 risulta oggettivamente e univocamente dal modulo offerta da essa presentato; da questo modulo (il cui schema effettivamente è stato mal congegnato dato che non richiedeva l’indicazione del complessivo importo offerto ma solo della percentuale di ribasso dell’importo suscettibile del ribasso stesso e della stima dei costi di manodopera e dei costi interni di sicurezza senza precisare che il ribasso avrebbe dovuto essere formulato al netto – oltre che di IVA e degli oneri interferenziali – anche dei costi di manodopera) si ricava con una semplice operazione di calcolo che l’importo complessivo offerto era effettivamente di euro 2.290.239,80. Non potrebbe in contrario ritenersi che l’ammontare complessivo offerto dovesse individuarsi nella somma dell’importo ribassabile al netto del ribasso offerto maggiorato degli oneri interferenziali e dei costi di manodopera stimati dal concorrente (cioè della somma indicata al punto c) del modulo offerta); l’indicazione nel modulo dell’offerta dei costi della manodopera da parte dei concorrenti, infatti, non ha la funzione di integrare un elemento dell’offerta (perché, se così fosse, sarebbe violata la norma che stabilisce che i costi della manodopera devono essere scorporati dall’ammontare a base d’asta e sarebbero oggetto di un ribasso diretto e non percentuale); l’indicazione in questione, non diversamente dall’indicazione dei costi interni per la sicurezza, ha invece la diversa funzione – confermata dal comma 9 dell’articolo 108 e dall’articolo 110 del d.lg. n. 36 citato – di assoggettare a verifica il concorrente che, nello stimare i propri costi della manodopera, abbia indicato un costo inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante in sede di determinazione dell’importo dell’appalto; in pratica, l’effetto di queste norme è quello di vietare un ribasso per così dire “diretto” dei costi della manodopera (nel senso che la stima dei costi di manodopera richiesta in sede di formulazione dell’offerta economica non integra quest’ultima) e di consentire, attraverso l’indicazione di un costo inferiore (che può essere giustificato da una maggiore efficienza aziendale e/o dalla circostanza che il concorrente benefici di particolari agevolazioni etc. …), una sorta di ribasso “indiretto” da assoggettare a verifica; in questo senso si è espressa la giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui “sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del D.Lgs. n. 36 del 2023, deve ritenersi che, per l'operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l'esclusione dalla gara, ma l'assoggettamento della sua offerta alla verifica dell'anomalia: in quella sede l'operatore economico avrà l'onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali. Tale interpretazione del dettato normativo consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera, che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, con la libertà di iniziativa economica e d'impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell'operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l'importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara. Solo seguendo tale impostazione si spiega anche l'obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9 del D.Lgs. n. 36 del 2023), previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell'anomalia” (Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).

VERIFICA DI ANOMALIA SEMPRE PRECEDENTE ALLA RIPARAMETRAZIONE DEI PUNTEGGI (97.3)

In tema di gare d'appalto, la soglia di anomalia deve essere calcolata prendendo a riferimento i punteggi tecnici ed economici originari attribuiti dalla commissione, prima che avvenga l'eventuale riparametrazione prevista dalla lex specialis, la quale ha la funzione di riequilibrare i pesi tra i criteri ma non può influenzare il giudizio di congruità oggettiva dell'offerta richiesto dalla legge.

AMMESSO IL RIBASSO SUI COSTI DELLA MANODOPERA SE GIUSTIFICATO DALL'EFFICIENZA ORGANIZZATIVA (97.5)

In tema di appalti pubblici, la valutazione di anomalia dell'offerta rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante e non è sindacabile se non per illogicità manifesta. È legittimo il ribasso sui costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante qualora l'operatore economico dimostri, in sede di giustificazioni, che lo scostamento dai parametri tabellari o dalla base d'asta è giustificato da una più efficiente organizzazione della struttura aziendale, fermo restando il rispetto dei minimi salariali retributivi inderogabili.

IL DIVIETO DI MODIFICA DEI COSTI DELLA MANODOPERA IN SEDE DI VERIFICA DELL'ANOMALIA (108.9)

Nelle gare d'appalto regolate dal D.Lgs. 36/2023, i costi della manodopera dichiarati in sede di offerta economica costituiscono un elemento essenziale e immodificabile; è pertanto illegittima la loro rimodulazione al rialzo operata dall'operatore economico durante il sub-procedimento di verifica dell'anomalia per giustificare l'omissione di voci di costo obbligatorie o per sanare errori di calcolo, pena la violazione della par condicio e degli interessi pubblici a tutela dei lavoratori.

ILLEGITTIMO IL MODELLO DI OFFERTA CHE IMPEDISCE L'INDICAZIONE SEPARATA DEI COSTI DELLA MANODOPERA (108.9)

È illegittima la lex specialis di gara che, tramite un modello di offerta economica vincolato, impedisce ai concorrenti di indicare separatamente i costi della manodopera e gli oneri aziendali della sicurezza, precludendo l'adempimento di un obbligo previsto a pena di esclusione dall'art. 108 comma 9 del D.Lgs. 36/2023. Parallelamente, il calcolo della base d'asta deve risultare da un'istruttoria completa che tenga conto di tutte le prestazioni contrattualmente previste, non potendo la stazione appaltante limitarsi a una stima dei costi del personale basata esclusivamente sullo storico del precedente affidamento se le nuove prestazioni risultano più onerose.

IL RIBASSO SI FORMULA SULL’IMPORTO TOTALE A BASE DI GARA COMPRENSIVO DELLA MANODOPERA (41.14)

È illegittima l'offerta economica che calcoli il ribasso percentuale sulla sola parte dell'importo a base d'asta depurato dai costi della manodopera, poiché tale operazione viola la parità di trattamento tra i concorrenti. Allo stesso modo, le giustificazioni fornite in sede di verifica dell'anomalia non possono stravolgere gli elementi strutturali dell'offerta tecnica, pena la violazione del principio di immodificabilità della stessa.

INAMMISSIBILE IL RICORSO CONTRO IL BANDO SE LE CLAUSOLE NON SONO OGGETTIVAMENTE ESCLUDENTI

In materia di appalti pubblici, la mancata partecipazione alla gara impedisce l'impugnazione del bando qualora le clausole tecniche contestate non rendano la partecipazione oggettivamente impossibile per una generalità di operatori, ma risultino escludenti solo in ragione della specifica organizzazione aziendale o del catalogo prodotti del ricorrente. La discrezionalità della stazione appaltante nel definire standard tecnici elevati per la tutela della salute è insindacabile, salvo manifesta irragionevolezza.

RIBASSO DEI COSTI DELLA MANODOPERA: AMMESSO SE ADEGUATAMENTE GIUSTIFICATO DALL'O.E. (41.14)

Questo Tribunale con la Sentenza n. 273 del 21.5.2024 (cfr. punto 4), confermata dalla III^ Sezione del Consiglio di Stato con la Sentenza n. 9419 del 22.11.2024, ha precisato che dal combinato disposto di cui agli artt. del D.Lg.vo n. 36/2023 108, comma 9, nella parte in cui prescrive l’obbligo di indicare nell’offerta e economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e degli oneri di sicurezza aziendale, e 41, comma 14, terzo periodo, il quale precisa che “resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”, si evince che il ribasso può essere applicato anche al costo della manodopera.

ILLEGITTIMO IL PROGETTO STRADALE CON PENDENZA SUPERIORE AI LIMITI E CARENZA ISTRUTTORIA (41.8)

È annullabile il provvedimento di approvazione di un progetto di fattibilità tecnico-economica e del relativo progetto esecutivo se l'Amministrazione non ha preventivamente accertato la corretta identificazione catastale delle aree e il rispetto dei limiti di pendenza fissati dalla normativa tecnica stradale, configurandosi un difetto di istruttoria che non può essere superato da mere affermazioni sulla derogabilità dei limiti tecnici in fase di esecuzione.

LEGITTIMA L'APPLICAZIONE DEL RIBASSO SUI COSTI DELLA MANODOPERA SE L'OFFERTA È AMBIGUA (41.14)

In vigenza del D.Lgs. 36/2023, la regola secondo cui i costi della manodopera sono scorporati dall'importo assoggettato a ribasso può essere derogata dall'operatore economico che dimostri una più efficiente organizzazione aziendale. Tuttavia, qualora l'offerta economica presenti un contenuto letterale ambiguo nell'applicazione del ribasso percentuale al prezzo base, trova applicazione analogica il criterio di interpretazione contro l'autore della clausola ex art. 1370 c.c., con la conseguenza che deve preferirsi l'interpretazione fatta propria dalla stazione appaltante che estenda il ribasso anche ai costi della manodopera.

AMMESSA LA RIBASSABILITÀ DEI COSTI DELLA MANODOPERA SE GIUSTIFICATA DA UNA MIGLIORE ORGANIZZAZIONE AZIENDALE (41.14)

Nei contratti di lavori e servizi, l'importo della manodopera indicato dalla stazione appaltante non è fisso e invariabile; resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, permettendo così la riduzione dei costi della manodopera rispetto ai minimi tabellari o alle stime della lex specialis.

LEGITTIMA L'INDICAZIONE UNITARIA DEI COSTI DELLA MANODOPERA PER SERVIZI INTEGRATI (108.9)

Nelle procedure di affidamento di servizi articolati in più lotti prestazionali ma oggetto di un'unica aggiudicazione, è legittima l'indicazione unitaria dei costi della manodopera qualora la stazione appaltante non abbia previsto campi distinti o una ripartizione specifica, prevalendo il principio del risultato e di tassatività delle cause di esclusione sulla forma.

LEGITTIMA L'APPLICAZIONE DEL RIBASSO SULL'IMPORTO COMPRENSIVO DELLA MANODOPERA SE I COSTI RESTANO INVARIATI (41.14)

In tema di appalti pubblici, la corretta applicazione dell'art. 41, comma 14, del D.Lgs. 36/2023 non preclude la possibilità per la stazione appaltante di richiedere un ribasso su una base d'asta comprensiva dei costi della manodopera, purché resti fermo che tali costi non vengano effettivamente decurtati dal ribasso offerto. Qualora il concorrente applichi il ribasso percentuale richiesto dalla lex specialis all'importo lordo ma dichiari contemporaneamente che i propri costi della manodopera corrispondono esattamente a quelli stimati dalla pubblica amministrazione, l'offerta deve considerarsi legittima e non in contrasto con il divieto di ribasso.

DIVIETO DI RIBASSO DEL COSTO DELLA MANODOPERA E TUTELA DELL'AFFIDAMENTO NEI MODELLI DI OFFERTA (41.14)

In tema di appalti pubblici, il divieto di ribasso dei costi della manodopera ex art. 41, comma 14, D.Lgs. 36/2023 deve essere interpretato in senso sostanziale; pertanto, non è illegittima l'offerta che applica il ribasso a una base comprensiva di tali costi se l'operatore, seguendo la modulistica di gara, attesta esplicitamente di non aver ribassato la manodopera, garantendo l'invarianza economica della voce rispetto alla stima della stazione appaltante.

INDEROGABILITÀ DEI MINIMI SALARIALI E DISCREZIONALITÀ NELLA VERIFICA DI ANOMALIA DELL'OFFERTA (110.4)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, la Stazione Appaltante deve distinguere tra la mancata osservanza dei costi medi orari del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali e la violazione dei trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o dalla contrattazione collettiva; mentre i primi non costituiscono parametri inderogabili e possono essere superati da una prova contraria basata sull'efficienza organizzativa, i secondi non ammettono giustificazione alcuna e determinano l'esclusione dell'offerta. Inoltre, la carenza di anzianità professionale del RUP nel settore specifico può essere legittimamente colmata mediante l'istituzione di un gruppo di supporto ai sensi dell'allegato I.2 del D.Lgs. 36/2023.

LEGITTIMA LA QUALIFICAZIONE COME REQUISITO DI ESECUZIONE DELLE AUTORIZZAZIONI IN CORSO DI RILASCIO

Qualora la disciplina di gara qualifichi il possesso di un'autorizzazione ministeriale come requisito di esecuzione e non di partecipazione, il ricorso avverso la lex specialis è inammissibile per carenza di interesse. La stazione appaltante può legittimamente definire l'oggetto dell'appalto includendo prodotti specifici rispondenti a documentati fabbisogni clinici, anche qualora il quadro normativo di riferimento sia in fase di completamento, purché sia consentito ai concorrenti di regolarizzare la propria posizione entro la sottoscrizione del contratto.

ILLEGITTIMA LA RIMODULAZIONE DELL'OFFERTA ECONOMICA PER SANARE L'INDEBITO RIBASSO DEI COSTI DELLA MANODOPERA (41.14)

L'offerta economica deve restare ferma in ossequio alla regola della sua immodificabilità; sebbene sia possibile fornire giustificazioni in sede di verifica dell'anomalia, non è ammessa una rimodulazione delle singole voci di costo priva di motivazioni plausibili o legata a sopravvenienze, qualora l'unico scopo sia quello di far coincidere ex post il prezzo complessivo offerto con il rispetto dei costi minimi della manodopera precedentemente ribassati.

PREVALENZA DELLA COPERTURA 5G PNRR SULLA PIANIFICAZIONE LOCALE E LIMITI ALL'ARCHEOLOGIA PREVENTIVA (41.4)

Gli interventi infrastrutturali per la rete 5G finanziati dal PNRR costituiscono obiettivi strategici nazionali che giustificano il rilascio dei titoli abilitativi anche in assenza di pianificazione comunale di settore o di inserimento nei programmi annuali degli operatori. Tali interventi, sebbene assimilati urbanisticamente a opere di urbanizzazione, non sono soggetti alle regole del D.Lgs. 36/2023 in materia di verifica preventiva dell'interesse archeologico, in quanto tale normativa è rivolta specificamente alle stazioni appaltanti nell'ambito della progettazione di lavori pubblici.

CCNL APPLICABILE - ERRORE NELL'INDIVIDUAZIONE - BANDO ANNULLABILE (11)

Non v’è dubbio che la ratio divisata dal legislatore sia quella di assicurare alle maestranze occupate nella esecuzione delle commesse pubbliche un trattamento economico proporzionato e sufficiente in attuazione dell’art. 36 Cost. ma per raggiungere tale scopo la menzionata disposizione non intesta ad ogni stazione appaltante il potere di scegliere quali fra i diversi contratti collettivi astrattamente applicabili garantiscano un trattamento economico e normativo di maggior favore.

La norma prevede invece che l’amministrazione debba individuare il ccnl da applicare in considerazione della sua inerenza all’attività oggetto dell’appalto e della natura delle associazioni di categoria firmatarie che devono essere quelle comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. E’ solo il contratto individuato attraverso i menzionati criteri ad assurgere a standard inderogabile delle tutele spettanti ai lavoratori impiegati nella commessa.

A tal fine le stazioni appaltanti, soprattutto nei casi in cui (come accade nella specie) nel settore oggetto dell’appalto si riscontri la applicazione di una pluralità di contratti collettivi, devono effettuare una istruttoria preliminare diretta ad accertare la loro connessione alla attività da svolgere e, in presenza di più ccnl riferibili alla medesima attività, la natura comparativamente più rappresentativa delle associazioni di categoria firmatarie in base ai criteri stabiliti dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa.

Non risulta che Estar nella fattispecie in esame abbia dato corso ad una specifica istruttoria ai fini di individuare il ccnl applicabile al servizio messo in gara, con la conseguenza che la scelta del ccnl Guardie ai fuochi in luogo di quello Sorveglianza antincendio non appare in alcun modo motivata e giustificata.

Il rilievo non ha peraltro carattere solo formale posto che alla luce degli atti prodotti in giudizio dalle parti non appare affatto scontato che l’applicazione dei parametri dall’art. 11 del codice dei contratti porti necessariamente alla individuazione del ccnl Guardie ai fuochi.

I dubbi al riguardo non attengono alla più stretta inerenza del ccnl Sorveglianza antincendio alla attività oggetto dell’appalto in quanto nel testo dell’accordo le parti avrebbero dichiarato che il suo campo di applicazione si estende anche alla prevenzione in ambito ospedaliero.

Al riguardo occorre osservare che l’attinenza del ccnl con l’oggetto dell’appalto deve risultare non tanto dalle dichiarazioni delle parti contraenti ma da elementi obiettivi come la appartenenza a settori merceologici normativamente classificati in base a certi codici (come ad esempio il codice Ateco) o alla dimostrata correlazione fra il trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo e lo svolgimento di una certa attività.

Il fatto che le prestazioni di sorveglianza antincendio vengano o meno svolte in ambito ospedaliero piuttosto che in altri luoghi aperti al pubblico (così come prevede il contratto Guardie ai fuochi) non rileva ai fini della classificazione della attività in base ad una tassonomia ufficiale e nemmeno è correlabile allo specifico trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo.

Si tratta, quindi, di una circostanza di mero fatto che attiene al luogo di svolgimento della prestazione e non rileva quindi, di per sé, al fine della valutazione in ordine alla più stretta attinenza del ccnl alla attività oggetto dell’appalto.

Essedo il ccnl Sorveglianza antincendio e quello Guardie ai fuochi entrambi attinenti alla attività da svolgere in esecuzione del contratto la scelta del ccnl applicabile dipende quindi dalla maggiore rappresentatività comparativa delle associazioni di categoria firmatarie.

Si tratta di un parametro che deve essere riferito non in generale alla rappresentatività nell’ambito del mercato del lavoro nazionale ma in relazione ad uno specifico settore merceologico (T.A.R. Roma, n. 16048/2023; T.A.R. Sardegna 716/2024) – nella fattispecie quello della sorveglianza antincendio - tenendo conto degli indici stabiliti dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa come il numero complessivo dei lavoratori occupati, il numero delle imprese associate, la diffusione territoriale.

In ordine a tali elementi le parti hanno fornito dati discordanti che non mettono il Collegio in condizione di pronunciarsi sul punto.

LIMITI AL SINDACATO GIURISDIZIONALE SULLA SCELTA DELLE AREE PER OCCUPAZIONE TEMPORANEA (49.1)

In tema di occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio ex art. 49 del D.P.R. n. 327/2001, la Pubblica Amministrazione non è obbligata a fornire una motivazione analitica sulle specifiche ragioni che hanno condotto alla scelta di un determinato fondo rispetto ad altri confinanti, rientrando tale individuazione nell'ambito della discrezionalità tecnica. Il sindacato del giudice amministrativo è limitato alla verifica della strumentalità dell'area rispetto all'opera pubblica e all'assenza di palesi profili di illogicità, con esclusione di qualsiasi valutazione sostitutiva sulle modalità organizzative del cantiere o sull'opportunità di modelli di esecuzione alternativi suggeriti dai privati incisi.