Articolo 2 Definizioni
1. Ai fini della presente direttiva si applicano le seguenti definizioni:1) «amministrazioni aggiudicatrici»: lo Stato, le autorità regionali o locali, gli organismi di diritto pubblico o le associazioni costituite da uno o più di tali autorità o da uno o più di tali organismi di diritto pubblico;
2) «autorità governative centrali»: le amministrazioni aggiudicatrici che figurano nell’allegato I e i soggetti giuridici che sono loro succeduti qualora siano stati apportati rettifiche o emendamenti a livello nazionale;
3) «amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali»: tutte le amministrazioni aggiudicatrici che non sono autorità governative centrali;
4) «organismi di diritto pubblico»: gli organismi che hanno tutte le seguenti caratteristiche:
a) sono istituiti per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale;
b) sono dotati di personalità giuridica; e
c) sono finanziati per la maggior parte dallo Stato, dalle autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico; o la loro gestione è posta sotto la vigilanza di tali autorità o organismi; o il loro organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza è costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, da autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico;
5) «appalti pubblici»: contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi;
6) «appalti pubblici di lavori»: appalti pubblici aventi per oggetto una delle seguenti azioni:
a) l’esecuzione, o la progettazione e l’esecuzione, di lavori relativi a una delle attività di cui all’allegato II;
b) l’esecuzione, oppure la progettazione e l’esecuzione di un’opera; oppure
c) la realizzazione, con qualsiasi mezzo, di un’opera corrispondente alle esigenze specificate dall’amministrazione aggiudicatrice che esercita un’influenza determinante sul tipo o sulla progettazione dell’opera;
7) «opera»: il risultato di un insieme di lavori edilizi o di genio civile che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica;
8) «appalti pubblici di forniture»: appalti pubblici aventi per oggetto l’acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o l’acquisto a riscatto, con o senza opzione per l’acquisto, di prodotti. Un appalto di forniture può includere, a titolo accessorio, lavori di posa in opera e di installazione;
9) «appalti pubblici di servizi»: appalti pubblici aventi per oggetto la prestazione di servizi diversi da quelli di cui al punto 6;
10) «operatore economico»: una persona fisica o giuridica o un ente pubblico o un raggruppamento di tali persone e/o enti, compresa qualsiasi associazione temporanea di imprese, che offra sul mercato la realizzazione di lavori e/o di un’opera, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi;
11) «offerente»: un operatore economico che ha presentato un’offerta;
12) «candidato»: un operatore economico che ha sollecitato un invito o è stato invitato a partecipare a una procedura ristretta, a una procedura competitiva con negoziazione, a una procedura negoziata senza previa pubblicazione, a un dialogo competitivo o a un partenariato per l’innovazione;
13) «documento di gara»: qualsiasi documento prodotto dall’amministrazione aggiudicatrice o al quale l’amministrazione aggiudicatrice fa riferimento per descrivere o determinare elementi dell’appalto o della procedura, compresi il bando di gara, l’avviso di preinformazione nel caso in cui sia utilizzato come mezzo di indizione di gara, le specifiche tecniche, il documento descrittivo, le condizioni contrattuali proposte, i modelli per la presentazione di documenti da parte di candidati e offerenti, le informazioni sugli obblighi generalmente applicabili e gli eventuali documenti complementari;
14) «attività di centralizzazione delle committenze»: attività svolte su base permanente, in una delle seguenti forme:
a) l’acquisizione di forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici;
b) l’aggiudicazione di appalti o la conclusione di accordi quadro per lavori, forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici;
15) «attività di committenza ausiliarie»: attività che consistono nella prestazione di supporto alle attività di committenza, in particolare nelle forme seguenti:
a) infrastrutture tecniche che consentano alle amministrazioni aggiudicatrici di aggiudicare appalti pubblici o di concludere accordi quadro per lavori, forniture o servizi;
b) consulenza sullo svolgimento o sulla progettazione delle procedure di appalto;
c) preparazione e gestione delle procedure di appalto in nome e per conto dell’amministrazione aggiudicatrice interessata;
16) «centrale di committenza»: un’amministrazione aggiudicatrice che fornisce attività di centralizzazione delle committenze e, se del caso, attività di committenza ausiliarie;
17) «prestatore di servizi in materia di appalti»: un organismo pubblico o privato che offre attività di committenza ausiliarie sul mercato;
18) «scritto» o «per iscritto»: un insieme di parole o cifre che può essere letto, riprodotto e poi comunicato, comprese informazioni trasmesse e archiviate con mezzi elettronici;
19) «mezzo elettronico»: uno strumento elettronico per l’elaborazione (compresa la compressione numerica) e l’archiviazione dei dati diffusi, trasmessi e ricevuti via filo, via radio, attraverso mezzi ottici o altri mezzi elettromagnetici;
20) «ciclo di vita»: tutte le fasi consecutive e/o interconnesse, compresi la ricerca e lo sviluppo da realizzare, la produzione, gli scambi e le relative condizioni, il trasporto, l’utilizzazione e la manutenzione, della vita del prodotto o del lavoro o della prestazione del servizio, dall’acquisizione della materia prima o dalla generazione delle risorse fino allo smaltimento, allo smantellamento e alla fine del servizio o all’utilizzazione;
21) «concorsi di progettazione»: le procedure intese a fornire all’amministrazione aggiudicatrice, soprattutto nel settore della pianificazione territoriale, dell’urbanistica, dell’architettura, dell’ingegneria o dell’elaborazione di dati, un piano o un progetto, selezionato da una commissione giudicatrice in base ad una gara, con o senza assegnazione di premi;
22) «innovazione»: l’attuazione di un prodotto, servizio o processo nuovo o significativamente migliorato, tra cui, ma non solo, i processi di produzione, di edificazione o di costruzione, un nuovo metodo di commercializzazione o organizzativo nelle prassi commerciali, nell’organizzazione del posto di lavoro o nelle relazioni esterne, tra l’altro allo scopo di contribuire ad affrontare le sfide per la società o a sostenere la strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva;
23) «etichettatura»: qualsiasi documento, certificato o attestato con cui si conferma che i lavori, i prodotti, i servizi, i processi o le procedure in questione soddisfano determinati requisiti;
24) «requisiti per l’etichettatura»: i requisiti che devono essere soddisfatti dai lavori, prodotti, servizi, processi o procedure in questione allo scopo di ottenere la pertinente etichettatura.
2. Ai fini del presente articolo «autorità regionali» include le autorità elencate in modo non esaustivo nelle NUTS 1 e 2, di cui al regolamento (CE) n. 1059/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio (22), mentre «autorità locali» include tutte le autorità delle unità amministrative che rientrano nella NUTS 3 e unità amministrative più piccole, come definite nel regolamento (CE) n. 1059/2003.
Giurisprudenza e Prassi
AMMISSIBILITÀ DELL'OFFERTA A PREZZO ZERO E VERIFICA DI ANOMALIA (110)
In assenza di una chiara e inequivocabile clausola della lex specialis che vieti la presentazione di offerte pari a zero euro, la stazione appaltante non può escludere automaticamente l'operatore economico che abbia presentato un'offerta gratuita, dovendo invece procedere alla verifica dell'anomalia dell'offerta per accertarne la sostenibilità alla luce dei benefici indiretti derivanti dall'esecuzione del servizio.
"In base all’art. 2 lett. n) dell’allegato I.1 del d. lgs. n. 36 del 2023 l’accordo quadro è “l'accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”.
L’appalto, ai sensi dell’art. 2 lett. b) dell’allegato I.1 del d. lgs. n. 36 del 2023, è un contratto a titolo oneroso.
La nozione di appalto pubblico come “contratto oneroso” di cui all’allegato I.1 del d. lgs. n. 36 del 2023 deve essere interpretata alla luce della direttiva di cui costituisce attuazione.
Per gli appalti nei settori ordinari la direttiva 2014/24/UE afferma che:
- “la normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici non intende coprire tutte le forme di esborsi di fondi pubblici, ma solo quelle rivolte all’acquisizione di lavori, forniture o prestazioni di servizi a titolo oneroso per mezzo di un appalto pubblico” (considerando 4);
- gli appalti pubblici sono “contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi” (art. 2 par. 1 n. 5).
La nozione è replicata anche per le contestuali direttive 2014/23/UE e 2014/25/UE. L’intero settore degli appalti pubblici e delle concessioni è dunque caratterizzato da questa necessaria connotazione.
L’espressione “a titolo oneroso” è da interpretare, secondo la Corte di giustizia, in termini di necessario “carattere sinallagmatico di un contratto di appalto pubblico” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
Nondimeno tale nozione è funzionale a definire l’ambito di applicabilità della direttiva (“si limita a definire la nozione di «appalti pubblici» al fine di determinare l’applicabilità di tale direttiva”, così Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
La Corte di giustizia ha affrontato nella stessa occasione il profilo dell’onerosità, con riferimento a una gara per la stipulazione di un appalto pubblico (così essendo stato definito dalla stessa Corte dopo avere precisato le circostanze di cui ai punti 20 e 21), nella quale la stazione appaltante ha previsto un corrispettivo e nella quale hanno presentato offerta due operatori, di cui uno con offerta pari a zero.
La Corte ha affermato che l’art. 2 par. 1 punto 5 della direttiva 2014/24/UE non costituisce un fondamento giuridico per il rigetto, in una gara siffatta, di un’offerta che proponga un prezzo di zero: “L’art. 2, par. 1, punto 5, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, come modificata dal regolamento delegato (UE) 2017/2365 della Commissione, del 18 dicembre 2017, deve essere interpretato nel senso che esso non costituisce un fondamento giuridico per il rigetto dell’offerta di un offerente nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico per il solo motivo che il prezzo proposto nell’offerta è di EUR 0” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
Infatti “tale disposizione non consente il rigetto automatico di un’offerta presentata nell’ambito di un appalto pubblico, quale un’offerta al prezzo di EUR 0, con cui un operatore proponga di fornire all’amministrazione aggiudicatrice, senza esigere alcun corrispettivo, i lavori, le forniture o i servizi che quest’ultima intende acquisire” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
E’ la stessa Corte di giustizia a concludere nel senso che “dalla logica sottesa all’articolo 69 della direttiva 2014/24 risulta che un’offerta non può automaticamente essere respinta per il solo motivo che il prezzo proposto è di EUR 0” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).
Pertanto, considerato il tenore della legge di gara e la specifica tipologia di accordo quadro, non può ritenersi che un’offerta pari a zero euro debba essere necessariamente esclusa in una gara nella quale la lex specialis prevede come corrispettivo un prezzo soggetto a ribasso, senza specificarne il limite."
